Frontalangriff auf Wirtschaftsinteressen

Die Schweiz ist eine Exportnation – eine sehr erfolgreiche. Möglich macht dies auch die internationale Vernetzung, die über Jahre mittels geschickt ausgehandelter Abkommen aufgebaut werden konnte. Als offene Volkswirtschaft profitiert die Schweiz deshalb stark vom Völkerrecht. Dieses garantiert unseren Unternehmen den Marktzugang in der ganzen Welt. Hält ein Vertragspartner seine Verpflichtungen nicht ein, kann sich die Schweiz gemäss den ausgehandelten Bedingungen zur Wehr setzen.   Denn Machtpolitik ist keine Alternative. Als Kleinstaat hat die Schweiz sich deshalb seit jeher für das Völkerrecht als Garant für Stabilität und Wohlstand eingesetzt.

Die Selbstbestimmungsinitiative (SBI) der SVP greift nun genau dieses Völkerrecht in seinem Kern an und rüttelt damit am Erfolgsmodell Schweiz. Und dies, obwohl in keiner Weise Handlungsdruck besteht. Die Initiative will unser Rechtssystem in ein unnatürliches und starres Korsett zwängen, das in verschiedener Weise schädlich ist. Weil sie jeden durch die Schweiz abgeschlossenen völkerrechtlichen Vertrag unter einen Dauervorbehalt stellt, würde die Schweiz sich als Vertragspartner international selbst ins Abseits stellen. Damit einher ginge eine enorme Rechtsunsicherheit, die durch die fehlerhafte und vage Ausformulierung der Initiative zusätzlich verstärkt wird. Für die Wirtschaft ist das inakzeptabel. Darüber hinaus hätte die Initiative konkrete Auswirkungen auf bestehende Abkommen, die für die Schweizer Unternehmen von grosser Bedeutung sind. Namentlich Freihandelsabkommen, Investitionsschutzabkommen und sogar WTO-Bestimmungen wären betroffen, dies zeigt ein im Auftrag von economiesuisse verfasstes Rechtsgutachten. Direkte Folgen hätte eine Annahme der Initiative auch für den bilateralen Weg mit der EU – eine Baustelle, die keine weiteren Unsicherheiten verträgt.

economiesuisse setzt sich im Namen der hiesigen Unternehmen klar gegen diese gefährliche Initiative ein. Neben der Wirtschaft haben sich bereits zahlreiche weitere Organisationen gegen die SBI ausgesprochen.

Als offene Volkswirtschaft profitiert die Schweiz stark vom Völkerrecht. Nicht Machtpolitik, sondern das Recht ist für sie das wirksamste Instrument. Seit jeher hat sich die Schweiz als Kleinstaat deshalb für die Einhaltung des internationalen Rechts eingesetzt. Dank einer Vielzahl von verbindlichen internationalen Abkommen kann sie ihre Interessen erfolgreich wahren und Verpflichtungen ihrer Vertragspartner einfordern. Die von der SVP im März 2015 lancierte Selbstbestimmungsinitiative (SBI) greift nun aber exakt dieses Völkerrecht an, obwohl in keiner Weise Handlungsdruck besteht. Denn bereits heute kann in unserer direkten Demokratie die Kündigung eines bestimmten Abkommens via Volksinitiative verlangt werden. Dieser Weg ist fokussierter und transparenter als die Initiative. Sie ist deshalb unnötig und schadet  den Interessen der Schweiz und ihrer Wirtschaft. Zudem greift sie die Europäische Menschenrechtskonvention direkt an.

Die SBI möchte eine starre Regelung des Verhältnisses von nationalem Recht zu internationalem Recht einführen. Konkret soll neu gelten:

• Die Bestimmungen der Bundesverfassung sollen internationalem Recht stets vorgehen – mit Ausnahme des zwingenden Völkerrechts (unter anderem Verbot von Folter, Völkermord, Sklavenhandel oder allgemeines Gewaltverbot).
• Wenn die Verfassung bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz widerspricht, so müssten die entsprechenden Abkommen zwingend angepasst und nötigenfalls gekündigt werden.
• Zudem sollen bestehende und neue völkerrechtliche Verträge, die nicht dem Referendum unterstanden, für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden nicht mehr massgebend sein.

Am 12. August 2016 wurde die Initiative mit 116’428 gültigen Unterschriften bei der Bundeskanzlei eingereicht. In einer überparteilichen Medienmitteilung haben Parteien von links bis rechts die Initiative scharf kritisiert. Sie sei «intolerable für die Menschenrechte und unvereinbar für den Standort». economiesuisse lehnt die Initiative ebenfalls klar ab. Auch eine Gruppe von Rechtsprofessoren hat bereits eine Vielzahl von Widersprüchen und möglichen negativen Konsequenzen bei Annahme der Initiative aufgezeigt. Der Bundesrat hat am 9. November 2016 beschlossen, die Initiative ohne Gegenentwurf abzulehnen. Eine entsprechende Botschaft soll bis am 12. August 2017 ans Parlament gehen. Das Volk wird damit frühestens im Frühjahr 2018 an der Urne über die Initiative zu befinden haben.

Mit ihrem Angriff auf die etablierte Rechtshierarchie reagieren die Initianten auf die aus ihrer Sicht ungenügende Umsetzung von Initiativen unter Berücksichtigung von internationalem Recht (so schreibt es die Bundesverfassung vor). Diese Praxis wurde etwa bei der Ausschaffungsinitiative kritisiert. Allerdings ist an dieser Stelle festzuhalten, dass die daraufhin ebenfalls von der SVP lancierte Durchsetzungsinitiative an der Urne klar scheiterte. Zudem werden einzelne Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) kritisiert.

Die Selbstbestimmungsinitiative wird als Mittel beworben gegen eine vermeintliche Zunahme der Anbindung an internationale Organisationen und ausländische Gerichte (insbesondere EU, EGMR). Damit irren sie, denn die Schweiz geht internationale Verpflichtungen nur ein, wenn sie mit unserer Bundesverfassung im Einklang stehen und den Landesinteressen dienen. Dagegen würden Widersprüche und Unklarheiten der Selbstbestimmungsinitiative die Rechtssicherheit und Zuverlässigkeit der Schweiz schädigen. Sie würde sich damit international isolieren und kann dadurch ihre Interessen auch nicht mehr schlagkräftig verteidigen. Das Versprechen von mehr Selbstbestimmung durch die Initiative ist somit irreführend.

Die SBI will eine starre Ordnung des Rechts herstellen. Damit stellt sie die rechtlichen Basiselemente infrage und sorgt anstatt für Klarheit für zusätzliche Verwirrung und Unsicherheit. Denn die Hierarchien von innerstaatlichem Recht und Völkerrecht sind grundsätzlich unterschiedlich. Während Ersteres eine klare Rangordnung vorgibt, sind völkerrechtliche Verträge einander gleichgestellt – mit Ausnahme des zwingenden Völkerrechts (ius cogens), welches in jedem Fall gilt.

Zwar sind gemäss Bundesverfassung innerstaatliches und Völkerrecht gleichsam massgebend. Konflikte zwischen den beiden Rechtssystemen sind selten. In solchen Fällen ist es jedoch einleuchtend, dass Gerichte und Verwaltung über einen gewissen Abwägungsspielraum verfügen, um fallweise zu gewichten und vernünftig entscheiden zu können. Diese flexible und an Sachfragen orientierte Lösung hat sich bewährt.

Die SBI ignoriert diesen Umstand jedoch komplett und erschwert der Schweiz mit ihrer fundamentalen Änderung der Rechtshierarchie pragmatische Lösungen: Verstösst eine neue Verfassungsbestimmung gegen internationale Verpflichtungen der Schweiz, ergibt sich automatisch eine Pflicht zur Neuaushandlung oder «nötigenfalls» zur Kündigung des betroffenen internationalen Vertrags. Dabei ist irrelevant, ob es sich lediglich um ein Detail oder um eine zentrale Abweichung handelt.

Damit stellt die Initiative jeden durch die Schweiz abgeschlossenen internationalen Vertrag unter einen Dauervorbehalt. Unsere Vertragspartner wissen somit nicht mit Sicherheit, ob ein abgeschlossener Vertrag nicht plötzlich aufgrund innenpolitischer Veränderungen seine Gültigkeit verliert. Dies schafft eine enorme Rechtsunsicherheit und schwächt die Position der Schweiz als verlässlichen Vertragspartner massiv.

Problematisch sind auch zahlreiche unklar formulierte Passagen im Initiativtext, die wichtige Fragen unbeantwortet lassen. Die SBI ist deshalb nicht nur unnötig, sondern auch fehlerhaft. Damit löst sie Rechtsunsicherheiten und Fragen aus, anstatt diese zu beantworten.

Die Schweiz ist auf eine stabile rechtliche Rahmenordnung angewiesen. Die SBI zielt jedoch genau auf diesen zentralen Erfolgsfaktor. Mit ihrer starren und unflexiblen Rechtshierarchie, dem faktischen Kündigungsautomatismus sowie dem umfangreichen Rückwirkungsgebot destabilisiert die SBI ganz grundsätzlich die rechtliche Rahmenordnung der Schweiz. Mit einem derart starren Korsett stünde sie weltweit alleine da – allerdings ohne Vorteile für die Schweiz, dafür mit umso mehr Problemen für unser Land.

Zwar sind Anpassungsverfahren im Falle eines „Widerspruchs“ in Abkommen vorgesehen. Müsste die Schweiz aber zahlreiche bereits bestehende Abkommen anpassen, wäre das schwierig und würde ein schlechtes Licht auf die Schweiz als Vertragspartnerin werfen. Ausserdem ist das auch innenpolitisch fragwürdig, da diese Verträge teilweise sogar vom Volk direkt bestätigt wurden.

Auf diese und weitere Fragen liefert die SBI keine Antwort und schafft vielmehr zusätzliche Rechtsunsicherheit. Entgegen der Absicht der Initiative dürfte dies gar dazu führen, dass nationale oder internationale Gerichte nicht weniger, sondern noch viel häufiger zur Klärung dieser Unsicherheiten einbezogen werden müssen.

Völkerrecht hat nicht nur für ethnische Minderheiten, Flüchtlinge oder in Kriegszeiten eine grosse Bedeutung. Auch für die international stark vernetzten Schweizer KMU und die vielen grossen Unternehmen wären grenzüberschreitende geregelte Wirtschaftsbeziehungen ohne internationale Verträge undenkbar. Von einer Destabilisierung der rechtlichen Rahmenordnung durch die SBI ist somit auch die Schweizer Wirtschaft und insbesondere die rund 24’000 Exportunternehmen ganz direkt betroffen.

Die Schweiz trat 1974 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) bei. Die SBI hat auch direkte Auswirkungen auf dieses bedeutende Vertragswerk. Gemäss Aussage der Initianten wird eine Kündigung der EMRK bewusst in Kauf genommen. Als Grund dafür führen sie eine kleine Anzahl problematischer Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) gegen die Schweiz auf.

Diese Argumentation ist kurzsichtig. Denn häufig wird vergessen, dass auch Schweizer Unternehmen von den durch die EMRK garantierten Rechten profitieren, bzw. diese in Strassburg einklagen können. In verschiedenen Urteilen hat der EGMR wichtige Elemente der unternehmerischen Tätigkeit unter den Schutz der EMRK gestellt. Dazu zählen etwa das Recht auf ein faires Verfahren (Art. 6 und 13 EMRK), die Meinungsfreiheit (Art. 10 EMRK) oder der immer wichtiger werdende Schutz der Privatsphäre (Art. 8 EMRK).

Würde die EMRK gekündigt, wäre deshalb auch der Schweizer Wirtschaft ein wertvolles Instrument zur Garantie ihrer Rechte und zur Klärung internationaler Streitigkeiten entzogen. Gleichzeitig wäre die Schweiz das erste Land, das aus der EMRK austritt, was an die Völkergemeinschaft klar ein negatives Signal senden würde.

Gemäss Initiativtext sind völkerrechtliche Verträge, die innerstaatlichem Recht widersprechen, anzupassen oder nötigenfalls zu kündigen. Dies trifft auch auf Wirtschaftsabkommen zu. Zudem sieht die SBI vor, dass völkerrechtliche Verträge, die nicht dem Referendum unterstanden haben, für die rechtsetzenden Schweizer Behörden nicht mehr massgebend sein sollen.

In ihren internationalen Beziehungen stützt sich die Schweizer Wirtschaft auf insgesamt rund 600 Wirtschaftsabkommen. Rund zwei Drittel davon unterstanden nicht dem Referendum. Dazu zählen etwa Freihandels-, Investitionsschutz- oder Doppelbesteuerungsabkommen, Verträge für die Zivilluftfahrt, das öffentliche Beschaffungswesen, den Schutz geistigen Eigentums oder für grenzüberschreitende Versicherungsdienstleistungen. Der Verzicht auf ein Referendum entsprach jeweils stets der geltenden Praxis – etwa mit Verweis auf Standardabkommen. Im Rahmen eines rechtlichen Gutachtens wurden die Auswirkungen der SBI auf verschiedene internationale Wirtschaftsverträge der Schweiz vertieft untersucht.

Schliesslich ist die SBI auch in Bezug auf die Europapolitik für die Wirtschaft als gefährlich einzustufen, indem sie die Bemühungen zur Weiterführung des bilateralen Wegs sabotiert. Bereits heute bestehen Spannungsfelder zwischen innerstaatlichem Recht und Bereichen der bilateralen Verträge (z.B. Landverkehrsabkommen, Freizügigkeitsabkommen). Bis anhin gelang es jedoch, auf eine einvernehmliche Lösung dieser Spannungsfelder hinzuwirken, um die bilateralen Verträge und damit den Marktzugang zum wichtigsten Handelspartner der Schweizer Exportwirtschaft zu sichern. Mit dem durch die SBI eingeführten Automatismus und der starren Rechtshierarchie wird dieser konstruktive Ansatz in der Europapolitik verunmöglicht – mit weitreichenden Risiken für die Schweizer Unternehmen.

Ganz allgemein lässt sich feststellen, dass das pragmatische Vorgehen, mit dem heute bei der Umsetzung von Initiativen auf die Vereinbarkeit von innerstaatlichem Recht und Völkerrecht geachtet wird, mit der SBI wegfallen würde. Dies hätte Konsequenzen für Rechtsgebiete und Politikbereiche, die wohl kaum beabsichtigt und vermutlich auch nicht angestrebt werden.

Als offene und international stark vernetzte Volkswirtschaft ist die Schweiz zwingend auf stabile vertragliche Beziehungen mit Partnern in der ganzen Welt angewiesen. Dabei kann sie auf ein bewährtes und verbindliches System von völkerrechtlichen Verträgen bauen. Dieses schützt Kleinstaaten vor der Machtpolitik von grossen und ermöglicht ihnen den Schutz ihrer internationalen Interessen. Das Völkerrecht wird seit jeher mit Erfolg von der Schweiz getragen. Die SBI will nun ein funktionierendes System aushebeln, das ist gefährlich und unnötig. Damit wird die Rechtssicherheit empfindlich angegriffen und die Schweiz auf dem internationalen Parkett empfindlich geschwächt. Das schadet den Schweizer Unternehmen und dem Standort.

Gefahr für stabile rechtliche Rahmenbedingungen

Die SBI verkennt die unterschiedlichen Ansätze zwischen innerstaatlichem Recht und Völkerrecht. Durch die Einführung einer starren und inkompatiblen Normenhierarchie wird der bisherige pragmatische Umgang im (seltenen) Konfliktfall verunmöglicht. Damit destabilisiert die Initiative die rechtliche Rahmenordnung der Schweiz und schafft grosse Unsicherheiten im In- und Ausland. Nicht zuletzt verstösst sie damit auch gegen international etablierte völkerrechtliche Prinzipien.

Unklarer Initiativtext mit weitreichenden Konsequenzen

Der unklar formulierte und sich teils widersprechende Initiativtext lässt unzählige wichtige Fragen unbeantwortet. Zusammen mit dem umfassenden Rückwirkungsgebot auf Tausende internationale Verträge der Schweiz schafft die Vorlage zusätzliche Rechtsunsicherheit und Bürokratie. Künftige Gesetzes- und Verfassungsänderungen (z.B. durch Volksinitiativen) könnten damit auch für Rechtsgebiete und Politikbereiche weitreichende negative Konsequenzen haben, die bisher verhindert werden konnten.

Gefahr für stabile Wirtschaftsbeziehungen

Schweizer KMU und grosse Unternehmen stützen sich bei ihren grenzüberschreitenden Wirtschaftsbeziehungen auf über 600 wichtige internationale Abkommen. Im Falle eines Widerspruchs zum inländischen Recht müssten diese gemäss SBI automatisch neu verhandelt oder gekündigt werden. Dieser Dauervorbehalt gefährdet direkt auch die bilateralen Verträge mit der EU. Zudem wären künftig all jene Wirtschaftsabkommen, die bislang nicht dem Referendum unterstanden, für die rechtsetzenden Behörden nicht mehr massgebend. Dazu zählen etwa Freihandels-, Investitionsschutz- oder WTO-Abkommen. Die SBI stellt demnach für Schweizer Unternehmen eine konkrete Gefahr dar.

Schweiz droht internationale Isolation

Verlässlichkeit und Stabilität sind im internationalen Kontext zentrale Voraussetzungen für gewinnbringende Beziehungen. Dies gilt insbesondere auch für freiwillig eingegangene vertragliche Verpflichtungen. Damit untergräbt sie letztlich das Gleichgewicht von Rechten und Pflichten (Reziprozität). Die Schweiz schwächt sich damit selbst als verlässliche Vertragspartnerin und isoliert sich international.