Attaque frontale contre les intérêts économiques

La Suisse est une nation exportatrice connaissant un grand succès, ce qui a été rendu possible notamment par l’interconnexion mondiale forgée au fil des ans avec des traités habilement négociés. Avec son économie ouverte, notre pays bénéficie largement du droit international. Celui-ci garantit à nos entreprises un accès aux marchés du monde entier. Quand un partenaire contractuel ne respecte pas ses engagements, la Suisse peut se défendre en invoquant les conditions négociées. Mener une politique basée sur les rapports de force n’est pas une alternative. La Suisse, avec son marché indigène étroit, soutient donc, depuis toujours, le droit international, garant de stabilité et de prospérité.

L’initiative pour l’autodétermination de l’UDC s’attaque au cœur même de ce droit international, remettant ainsi en question le modèle auquel la Suisse doit son succès. Pourtant, il n’y a aucune urgence à agir dans ce domaine. L’initiative veut enfermer notre système de droit dans un corset rigide et contre-nature, nocif à plus d’un titre pour notre pays. En émettant une réserve permanente à l’égard de tout traité international conclu par la Suisse, l’initiative marginaliserait la Suisse en tant que partie à ces accords. Il en résulterait une énorme insécurité juridique, doublement renforcée par la formulation vague et entachée d’erreurs de l’initiative. Pour l’économie, cela est inacceptable. De plus, l’initiative affecterait concrètement les traités en vigueur, éminemment importants pour les entreprises suisses, tels que notamment les accords de libre-échange, les conventions de protection des investissements, voire les dispositions de l’OMC, comme le montre un avis de droit rédigé sur mandat d’economiesuisse. Une acceptation de l’initiative aurait aussi des conséquences directes pour la voie bilatérale avec l’UE, un chantier qui est déjà suffisamment complexe.

Au nom des entreprises suisses, economiesuisse combat de manière décidée cette initiative dangereuse. Outre les milieux économiques, de nombreuses autres organisations se sont prononcées contre l’initiative pour l’autodétermination.

L’économie ouverte de la Suisse bénéficie largement du droit international. Pour elle, l’instrument le plus efficace est le droit, et non pas une politique basée sur les rapports de force. Pays doté d’un petit territoire, la Suisse a donc depuis toujours défendu le respect du droit international. Une multitude de traités internationaux de force obligatoire lui permettent de sauvegarder ses propres intérêts et de réclamer de la part des autres partenaires qu’ils tiennent leurs engagements. L’initiative pour l’autodétermination lancée par l’UDC en mars 2015 attaque pourtant précisément ce droit international, alors même qu’aucune situation grave n’exige d’agir en la matière. Aujourd’hui déjà, notre démocratie directe permet de demander la dénonciation d’un traité en recourant à l’initiative populaire. Cette voie est plus centrée sur les situations précises et plus transparente que l’initiative, qui se révèle donc inutile et qui nuit aux intérêts de la Suisse et de son économie. Sans oublier qu’elle attaque directement la Convention européenne des droits de l’homme.

L’initiative pour l’autodétermination veut introduire une réglementation rigide du rapport entre droit national et international. Concrètement s’appliquerait la hiérarchie des normes suivantes:

• Les dispositions de la Constitution fédérale primeraient toujours par rapport au droit international, sous réserve des règles impératives de celui-ci (dont l’interdiction de la torture, du génocide, de l’esclavage et, d’une manière générale, du recours à la force).
• En cas de conflit entre la Constitution de la Suisse et ses obligations de droit international, les traités concernés devraient impérativement être adaptés ou, «au besoin», dénoncés.
• Le Tribunal fédéral et les autres autorités ne seraient pas tenus d’appliquer les traités internationaux actuels et futurs dont l’arrêté d’approbation n’a pas été sujet ou soumis au référendum.

Munie de 116 428 signatures valables, l’initiative a été déposée le 12 août 2016 auprès de la Chancellerie fédérale. Dans un communiqué de presse inter-partis, les formations de gauche à droite ont sévèrement critiqué l’initiative, la jugeant «intolérable pour les droits humains et incompatible avec l’État de droit». economiesuisse aussi la rejette avec force. Un groupe de professeurs de droit a déjà relevé un grand nombre de contradictions ainsi que des incidences négatives, si l’initiative était acceptée. Le 9 novembre 2016, le Conseil fédéral a décidé de rejeter l’initiative sans contre-projet. Un message en ce sens devrait être adressé au Parlement d’ici au 12 août 2017. Le peuple suisse sera appelé à se prononcer sur l’initiative, mais pas avant le printemps 2018.

En s’attaquant à la hiérarchie de droit établie, les initiants réagissent à la mise en œuvre – lacunaire selon eux – des initiatives en tenant compte du droit international (ainsi que le prescrit la Constitution). Cette pratique a été critiquée en lien avec l’initiative sur le renvoi. Dans ce contexte, il faut cependant noter que l’initiative de mise en œuvre, lancée également par l’UDC, a été rejetée sans appel par le peuple. Certains jugements de la Cour européenne des droits de l’homme (CrEDH) sont également critiqués.

L’initiative pour l’autodétermination est présentée comme un moyen contre un rattachement plus étroit aux organisations internationales et tribunaux étrangers (surtout UE, CrEDH). Ils se trompent, car la Suisse ne souscrit à des obligations de droit international que si elles sont conformes à sa Constitution et servent les intérêts du pays. Les contradictions et ambiguïtés de l’initiative pour l’autodétermination par contre portent atteinte à la stabilité du droit et à la fiabilité de la Suisse. Notre pays s’isolerait sur la scène internationale et ne pourrait plus défendre efficacement ses intérêts. La promesse d’une plus grande autodétermination est donc trompeuse.

L’initiative pour l’autodétermination veut établir un ordre juridique rigide. Ce faisant, elle remet en question les bases de notre système de droit et engendre confusion et insécurité plutôt que clarté. Les hiérarchies du droit national et international sont en effet fondamentalement différentes. Tandis que le premier impose un ordre de priorité clair, les traités internationaux sont placés sur un pied d’égalité – à l’exception du droit international impératif (jus cogens), qui s’applique toujours.

En vertu de la Constitution fédérale, le droit national ou international est applicable au même titre. Il n’y a que rarement des conflits entre les deux systèmes juridiques. Dans pareils cas, il est pourtant évident que les tribunaux et administrations disposent d’une certaine marge de manœuvre pour comparer, pondérer au cas par cas, et trouver une décision raisonnable. Cette approche flexible et axée sur les questions de fond a fait ses preuves.

L’initiative pour l’autodétermination n’en tient absolument pas compte et bouleverse la hiérarchie de droit, ce qui complique l’élaboration de solutions pragmatiques: en présence d’une nouvelle disposition constitutionnelle contraire aux obligations de droit international de la Suisse, il faudrait automatiquement renégocier ou «au besoin» résilier le traité international concerné. Peu importe alors qu’il s’agisse d’un détail ou d’une différence fondamentale.

L’initiative émet ainsi une réserve permanente à l’égard de tout traité international signé par la Suisse et nos partenaires ne peuvent pas être certains qu’un accord conclu ne sera pas éventuellement invalidé ultérieurement à cause de changements de politique intérieure. L’énorme insécurité juridique qui en résulterait affaiblirait massivement la position de la Suisse en tant que partenaire fiable.

Le texte de l’initiative dont de nombreux passages sont formulés de manière ambiguë laisse de nombreuses questions importantes sans réponse. En plus d’être inutile, l’initiative pour l’autodétermination est donc aussi entachée de défauts. Par conséquent, elle engendrerait une insécurité juridique et susciterait des questions au lieu de fournir des réponses.

Ces questions, et bien d’autres, ne sont pas réglées par l’initiative pour l’autodétermination et renforcent encore l’insécurité juridique. Contrairement à ce qu'elle prétend, il est fort possible que les tribunaux nationaux et internationaux ne soient pas moins, mais bien plus sollicités pour clarifier ces incertitudes.

La Suisse a besoin d’un cadre juridique stable. L’initiative pour l’autodétermination s’attaque pourtant exactement à ce facteur essentiel de succès. Avec sa hiérarchie juridique rigide et inflexible, l’automatisme de résiliation dans les faits et l’effet rétroactif généralisé, l’initiative pour l’autodétermination ébranlerait les fondements même du cadre juridique de notre pays. Avec un tel corset, la Suisse se retrouverait bien seule au monde – toutefois sans en retirer un quelconque avantage, mais plutôt avec de lourdes conséquences.

L’initiative pour l’autodétermination rompt clairement avec le droit international. Elle va à l’encontre de la Convention de Vienne sur le droit des traités, selon laquelle les pays sont liés aux accords qu’ils ont conclus et ne peuvent déroger aux obligations qui en découlent. En cas de problèmes dans l’application des accords, les partenaires peuvent en outre emprunter la voie de droit pour exiger le respect impératif des engagements. L’initiative pour l’autodétermination est diamétralement opposée à ces principes.

Le droit international revêt une importance capitale pour les minorités ethniques, les réfugiés ou en temps de guerre, mais pas seulement. En effet, pour les PME suisses, largement internationalisées, et les nombreuses grandes entreprises, il serait impensable d’entretenir des relations économiques transfrontalières sans traités internationaux. L’économie suisse,  et tout particulièrement les quelque 24 000 entreprises exportatrices, sont donc directement concernées par la déstabilisation du cadre juridique que causerait l’initiative pour l’autodétermination.

La Suisse a ratifié la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) en 1974. Les effets de l’initiative pour l’autodétermination concernent également directement ce traité important. Les initiants ne cachent d’ailleurs pas envisager sa dénonciation. Pour étayer leurs intentions, ils évoquent une poignée d’arrêts problématiques prononcés par la CrEDH en défaveur de la Suisse.

Il s’agit là d’une argumentation à courte vue. En effet, on oublie souvent que les entreprises suisses bénéficient aussi des droits garantis par la CEDH et, partant, qu’elles peuvent faire valoir ces droits à Strasbourg. Dans plusieurs arrêts, la CrEDH a placé des éléments essentiels des activités entrepreneuriales sous la protection de la CEDH. Il s’agit par exemple du droit à un procès équitable (art. 6 et 13 CEDH), de la liberté d’expression (art. 10 CEDH) ou du droit toujours plus important au respect de la vie privée et familiale (art. 8 CEDH).

Si la CEDH devait être dénoncée, l’économie suisse perdrait un instrument précieux qui garantit ses droits et permet de clarifier les différends. En outre, la Suisse serait le premier pays à dénoncer la CEDH, ce qui enverrait un signal négatif clair à la communauté internationale.

Selon le texte d’initiative, les traités internationaux qui entrent en conflit avec le droit interne doivent être adaptés ou «au besoin» dénoncés. Cela concerne également les accords économiques. En outre, l’initiative pour l’autodétermination prévoit que les autorités judiciaires suisses ne soient plus tenues de respecter les traités internationaux qui n’ont pas été sujet ou soumis au référendum.

Dans ses relations internationales, l’économie suisse se fonde sur quelque 600 traités au total, dont les deux tiers environ n’étaient pas sujets à référendum. Il s’agit par exemple d’accords de libre-échange, d’accords de protection des investissements ou de convention de double imposition, de traités pour l’aviation civile, pour les marchés publics, pour la protection de la propriété intellectuelle ou pour les prestations transfrontalières de services d’assurance. Conformément à la pratique en vigueur, qui permet de considérer que ce sont des accords standard, ces traités n’ont pas été soumis au référendum. Dans le cadre d’un avis de droit, les conséquences de l’initiative pour l’autodétermination ont été analysées pour différents traités internationaux suisses.

Force est de constater, de manière générale, que la procédure pragmatique par laquelle la compatibilité entre le droit interne et le droit international est aujourd’hui évaluée lors de la mise en œuvre des initiatives disparaîtrait avec l’acceptation de l’initiative pour l’autodétermination. Cela aurait des conséquences pour des domaines juridiques et politiques qui ne sont ni visées ni recherchées.

Enfin, l’initiative pour l’autodétermination doit également être considérée comme néfaste pour l’économie sur le plan de la politique européenne de la Suisse. En effet, elle sabote les efforts menés pour poursuivre la voie bilatérale. Aujourd’hui déjà, il existe des points de tension entre le droit interne et certains domaines des accords bilatéraux (l’accord sur les transports terrestres, l'accord sur la liber circulation des personnes, par exemple). Il a jusqu’ici toujours été possible de trouver des solutions consensuelles à ces points de tensions afin de préserver les accords bilatéraux et, par là même, d’assurer l’accès aux marchés du principal partenaire commercial de l’économie d’exportation suisse. L’initiative pour l’autodétermination, qui introduit un automatisme et une hiérarchie juridique rigide, rendrait impossible cette approche constructive en matière de politique européenne et entraînerait des risques étendus pour les entreprises suisses.

Dotée d’une économie ouverte et largement tournée à l’international, la Suisse a absolument besoin d’entretenir des relations contractuelles stables avec des partenaires du monde entier. Elle peut ainsi s’appuyer sur un système éprouvé et contraignant de traités internationaux. Ce système protège les petits États contre la puissance politique des plus grands et leur permet de défendre leurs intérêts au niveau international. C'est pourquoi la Suisse s’appuie depuis longtemps avec succès sur le droit international. L’initiative pour l’autodétermination entend donc démanteler un système qui fonctionne, ce qui est non seulement inutile, mais aussi dangereux. Elle s’attaque de front à la sécurité juridique, affaiblit la Suisse sur la scène internationale et nuit ainsi aux entreprises suisses et à la prospérité du pays.

Mise en danger de la stabilité du cadre juridique

L’initiative pour l’autodétermination méprise l'approche distincte du droit interne et du droit international. En introduisant une hiérarchie de normes rigide et incompatible, elle rendrait impossible la gestion jusqu’ici pragmatique des cas (rares) de conflit. Elle déstabiliserait ainsi le cadre juridique en vigueur de la Suisse et créerait une grande insécurité à l’étranger comme en Suisse. Par ailleurs, elle va à l’encontre des principes établis du droit international.

Manque de clarté du texte d’initiative et conséquences étendues

Le texte de l’initiative, formulé de manière peu claire et partiellement contradictoire, laisse de nombreuses questions sans réponse. En outre, en prévoyant un effet rétroactif généralisé sur des milliers de traités internationaux conclus par la Suisse, elle engendrerait encore davantage d’insécurité juridique et de bureaucratie. Les modifications législatives et constitutionnelles à venir (en cas d’initiative populaire, par exemple) pourraient ainsi avoir des conséquences négatives dans les domaines juridique et politique qu’il a jusqu’à présent, pourtant, été possible d’éviter.

Des risques pour la stabilité des relations économiques

Les PME et les grandes entreprises suisses se fondent sur plus de 600 accords internationaux importants dans leurs relations économiques transnationales. En cas de conflit avec le droit interne, ceux-ci devraient, selon l’initiative pour l’autodétermination, automatiquement faire l’objet de renégociations ou être dénoncés. Cette situation de réserve sans limites temporelles met en danger également de manière directe les accords bilatéraux avec l’UE. En outre, les autorités judiciaires suisses ne seraient plus tenues, à l’avenir, de respecter les accords économiques qui n’ont pas été soumis à référendum. Il s’agit par exemple d’accords de libre-échange, d’accords de protection des investissements ou d’accords de l’OMC. L’initiative pour l’autodétermination représente donc un danger concret pour les entreprises suisses.

Risque d’isolation internationale pour la Suisse

La fiabilité et la stabilité sont, dans le contexte international, des conditions essentielles garantissant des relations bénéfiques. Cela concerne tout particulièrement les obligations contractuelles librement consenties. L’initiative pour l’autodétermination saperait l’équilibre entre droits et devoirs (réciprocité). La Suisse affaiblirait ainsi elle-même sa position de partenaire fiable et s’isolerait sur le plan international.