Finances fédérales: de la marge de manœuvre, maintenant

Le budget fédéral 2018 semble assez banal: le montant des recettes comme des dépenses reste pratiquement inchangé à 71 milliards de francs. Rien de spectaculaire, ni dans les entrées ni dans les sorties. Mais pour arriver à ce résultat équilibré, le  Conseil fédéral avait dû réduire la voilure d’un milliard de francs. Et ensuite, le 24 septembre, la donne a encore changé. La prévoyance vieillesse 2020, et son nouveau modèle de financement de l'AVS, ont été rejetés. La Confédération dispose donc au final de 442 millions de francs qu'elle était censée injecter dans l'AVS. L’affectation de cette manne sera au centre des débats parlementaires à venir.

Au mois d’août 2017 pour la seconde fois, le Conseil fédéral a réuni le budget (2018) et le plan des tâches et des finances (2019–2021) dans un même document, comme le veut son Nouveau modèle de gestion (NMG) entré en vigueur le 1er janvier 2017.

Un déficit ordinaire de 13 millions était initialement prévu pour 2018. L’an prochain, comme les années précédentes, l’économie suisse ne pourra pas tirer pleinement parti de son potentiel, comme le pense le Conseil fédéral. Notons que le frein à l’endettement autoriserait e un déficit allant jusqu’à 144 millions de francs.

Le refus du projet de Prévoyance vieillesse 2020 en septembre dernier a changé la donne. En raison du statu quo en ce qui concerne l’AVS, le nouveau régime de financement prévu par la réforme ne sera pas appliqué. Il aurait grevé le budget fédéral de dépenses supplémentaires à hauteur de 442 millions de francs. Comme celles-ci ne doivent plus être engagées, la Confédération garde l’argent. Si l’on tient compte des deux annonces du Conseil fédéral relatives au budget, de la fin septembre, l’excédent ordinaire se monte désormais à 103 millions de francs.

Les deux principales adaptations par rapport au budget 2018 adopté initialement par le Conseil fédéral, en août, sont la réduction des dépenses en faveur de l’AVS, en raison du refus de la réforme de la prévoyance vieillesse, et la hausse du versement en faveur du Fonds d’infrastructure ferroviaire (FIF) décidée ensuite par le Conseil fédéral. Le Conseil des États et le Conseil national doivent encore approuver le versement en faveur du FIF. Seule la Commission des finances du Conseil des États s’est prononcée jusqu’ici.

Même si l’on fait abstraction des changements consécutifs à la votation sur la Prévoyance vieillesse 2020, le budget 2018 n’est pas habituel. En effet, pour respecter les exigences du frein à l’endettement, le Conseil fédéral a dû juguler la hausse des dépenses dans plusieurs domaines. Les mesures atteignent un total d'un milliard de francs et devront se poursuivre en 2019 et 2020.

Ces mesures concernent essentiellement les dépenses non liées du budget fédéral. Presque 60% des dépenses fédérales sont désormais liées, autrement dit affectées sur la base de lois et d’autres engagements. Seuls 40% des dépenses peuvent être influencées par le Conseil fédéral et le Parlement à court terme, c’est-à-dire durant le processus budgétaire. Le Conseil fédéral propose différentes mesures, à savoir l’adaptation au renchérissement pour les dépenses faiblement liées, des coupes dans le domaine propre et des coupes ciblées dans les domaines (non liés) qui ont fortement augmenté par le passé. Ces corrections dans le processus budgétaire, qui totalisent un milliard de francs, sont considérables, mais indispensables pour respecter le frein à l’endettement. Techniquement, la grande majorité d'entre elles sont fondées.

Le budget est suivi du plan financier pour les années 2019–2021, qui affiche aussi un résultat quasi équilibré (2019) voire positif (2020 et 2021). Pour 2021, l’excédent prévu se situe à presque un milliard de francs.

Pour les indications détaillées relatives au budget 2018 et aux années du plan financier 2019-21, economiesuisse s’appuie sur le message relatif au budget 2018 assorti d’un plan intégré des tâches et des finances 2019–2021 du 23 août 2017. Ces chiffres ont été établis avant la votation sur la Prévoyance vieillesse 2020 et ils n’ont pas été adaptés après la votation sur la Prévoyance vieillesse 2020, ni suite aux annonces et décisions qui ont suivi cette date.

En 2018, la hausse des dépenses sera de 2,8% (hors effets spéciaux sans incidence sur le budget), ce qui est plus élevé que le PIB et les recettes. En pour-cent comme en valeur nominale, la croissance sera – de loin – la plus forte pour le trafic (900 millions de francs, soit +9,8 %). Cette augmentation est due à la création du fonds pour les routes nationales et le trafic d’agglomération (FORTA) qui, comme le fonds d’infrastructure ferroviaire créé l’année d’avant, entraîne une hausse considérable des dépenses (en partie aussi des recettes, en raison de hausses d’impôt). Les dépenses en faveur des transports augmenteront encore davantage (+13%) si le Parlement accepte, pendant la session d’hiver, la proposition du Conseil fédéral d’affecter au FIF une partie des ressources initalement budgetées pour l’AVS. Un autre secteur de croissance, surtout pour la période de quatre ans du plan financier, est la défense nationale (+4,1 %/an). Estimée à 2,7% (2018) et 3,1% (2017–2021) dans le budget, la hausse des dépenses de la prévoyance sociale est trop élevée, car les chiffres prennent en compte des ressources additionnelles pour l’AVS qui sont devenues inutiles après le rejet de la réforme PV2020. Tandis que les dépenses fédérales pour l’assurance invalidité (AI) baissent de presque un milliard de francs (suppression du financement additionnel par la TVA), celles pour l’assurance maladie (rabais de prime individuel) et pour les prestations complémentaires augmentent de plus de 3%. Comme les années précédentes, ces chiffres sont supérieurs à la moyenne.

Les mesures d’allègement prises par le Conseil fédéral sont au cœur du budget. Elles sont la conséquence des charges supplémentaires engagées par le Parlement pour différents projets. Les mesures allègent le budget fédéral des années 2018 à 2020 à hauteur d’environ un milliard de francs..

La mesure ayant l’impact le plus important consiste à ajuster les dépenses à l’évolution faible ou négative du renchérissement ces dernières années. Cette correction touche différents domaines et représente environ 3% des dépenses.

Sont concernés avant tout des domaines dotés de plans financiers pluriannuels. Les dépenses sont calées sur une hypothèse quant à l’évolution du renchérissement et suivent ensuite ce chemin. C’est le cas de l'agriculture, de la coopération internationale, de la formation et de la recherche et de la défense nationale. Les dépenses de ces domaines sont, dans leur majorité, faiblement liées. À l’inverse, les dépenses dans des groupes de tâches avec des dépenses fortement liées sont continuellement ajustées au renchérissement (cf. encadré).

Par sa deuxième mesure, le Conseil fédéral réduit les dépenses dans le domaine propre, c’est-à-dire dans l’administration fédérale. Les coupes représentent 150 millions de francs, soit une correction de 3%. Le domaine propre participe donc autant à la consolidation (proportionnellement) que le domaine des transferts. Sont touchées les dépenses de matériel et de fonctionnement de l’administration fédérale ainsi que les investissements, tandis que les charges de personnel sont plutôt ménagées.

La troisième mesure, ce sont des coupes ciblées dans des domaines où les charges ont augmenté plus fortement que la moyenne ces dernières années. Cela concerne en particulier la coopération internationale, les transports (apports aux fonds dédiés aux transports) et la défense nationale. Le Conseil fédéral prévoit également de dépenser un peu moins que prévu pour les bâtiments de la Confédération et les EPF. D’autres coupes mineures concernent entre autres l’assurance de la qualité du lait, Skyguide ou l’assainissement de sites contaminés. À supposer que le Parlement soutienne l’augmentation du versement en faveur du Fonds d’infrastructure ferroviaire proposée par le Conseil fédéral pour 2018 (+295 millions), les coupes seraient mises en œuvre à partir de 2019 seulement dans le domaine des transports.

L'ensemble de ces mesures entraînent une baisse effective, c’est-à-dire nominale, des charges par rapport à l’année dernière. D’une part, l’agriculture reçoit 3% de fonds en moins (–109 millions de francs) suite aux corrections du renchérissement. D’autre part, les dépenses pour la coopération internationale devraient baisser de 1,8% (soit 66 millions de francs). Les autres tâches recevront les mêmes moyens (formation et recherche) ou plus que l’année dernière (prévoyance sociale, trafic, armée).

Le rejet de la réforme de la prévoyance vieillesse par le peuple lors de la votation du 24 septembre 2017 aura également des répercussions sur les finances fédérales. Aussi bien le budget que le plan financier jusqu’à 2021 prévoient des dépenses additionnelles pour l’AVS, lesquelles seraient devenues effectives en cas d’acceptation de la réforme. Le rejet de cette dernière allège le budget d’environ 442 millions de francs.

La réforme de la prévoyance vieillesse aurait eu des conséquences sur le budget de la Confédération, notamment sur deux points. Premièrement, la Confédération aurait dû renoncer à sa part du pour-cent démographique de la TVA (17%). À l’avenir, ce pour-cent démographique aurait été versé directement et intégralement à l’AVS. La Confédération aurait dû remplacer ces ressources perdues par des d’autres tirées du budget fédéral général. Entre 500 et 700 millions de francs n’auraient plus été disponibles pour d’autres tâches. La réforme ayant été rejetée, la Confédération continue de toucher sa part de 17% du pour-cent démographique, qu’elle continue d’affecter à l’AVS et qui lui permet de couvrir une partie du montant dû (cf. encadré sur l'AVS).

Deuxièmement, l’augmentation des rentes consécutive à la réforme aurait entraîné une augmentation substantielle des dépenses à moyen ou long terme. Les dépenses supplémentaires n’auraient pas concerné uniquement l’AVS, mais aussi la Confédération. À court terme, le relèvement d’un an de l’âge de la retraite des femmes aurait certes contribué à alléger budget fédéral. Mais, comme les prestations de l’AVS auraient été augmentées, les coûts supplémentaires auraient dépassé les économies à partir de 2026. Sachant que la génération du baby-boom commencera à partir à la retraite à ce moment-là, les dépenses de l’AVS s’alourdiront nettement. Et comme la contribution de la Confédération est fixée en pourcentage des dépenses de l’AVS, la Confédération aurait dû cofinancer intégralement les dépenses additionnelles.

En chiffres, le rejet de la réforme de la prévoyance vieillesse aura les conséquences suivantes pour le budget de la Confédération:

1. La Confédération conserve sa part de 17% aux recettes du pour-cent démographique de TVA et continue de financer ainsi une partie de sa contribution à l’AVS → il n’est pas nécessaire de puiser des moyens supplémentaires dans le budget (500 millions de dépenses en moins).
2. Puisque l’âge de la retraite des femmes n’est pas relevé à 65 ans, les dépenses de l’AVS ne diminuent pas → la diminution temporaire de la contribution de la Confédération à l’AVS tombe également (50 à 80 millions de dépenses supplémentaires).

Des ajustements financiers mineurs sont apportés aux prestations complémentaires. Le relèvement de la TVA prévu aurait bénéficié intégralement à l’AVS; le renoncement à cette hausse est neutre pour le budget. Globalement, il en résulte une diminution des dépenses de 442 millions de francs pour la Confédération (0,6% des dépenses). Le solde de financement, ou excédent structurel, augmente d'autant.

Le Parlement doit maintenant décider de l’affectation de l’excédent. Le Conseil fédéral propose de verser au Fonds d'infrastructure ferroviaire une partie des moyens qui ne sont plus affectés à l’AVS (+295 millions) et de consacrer le reste à l’amortissement de la dette. Cela permettrait de créer une marge de manœuvre pour les réformes à venir (PF17, imposition des couples mariés, achat d'avions de combat). La Commission des finances du Conseil national a proposé d'affecter ces moyens à l’AVS, comme le prévoyait la réforme de la prévoyance vieillesse, au motif que cette assurance sociale aura besoin d’un financement additionnel à l’avenir. Cela nécessiterait toutefois la préparation de bases légales.

Les discussions relatives au budget portent sur la correction des dépenses, à hauteur d’un milliard de francs, proposée par le Conseil fédéral, ainsi que sur la manne inattendue résultant du rejet de Prévoyance 2020. Diverses propositions ont été soumises pour l’utilisation des ressources désormais disponibles. Conformément aux exigences du frein à l’endettement, les excédents doivent être affectés à la réduction de la dette. Le Conseil fédéral souhaite verser une partie des ressources au fonds d’infrastructure ferroviaire. La majorité de la Commission des finances du Conseil des États adhère à cette proposition. La Commission des finances du Conseil national, pour sa part, rejette la proposition et souhaite verser l’intégralité de l'excédent à l’AVS.

economiesuisse se fonde sur les décisions initiales du Conseil fédéral en lien avec le budget. Le fait que des ressources soient disponibles à la suite du refus de la réforme de la prévoyance vieillesse ne change rien à la situation. La marge de manœuvre doit être conservée et utilisée pour amortir la dette, comme le prévoit la loi.

Lors des délibérations sur le budget, economiesuisse recommande de procéder comme suit:

• Mettre en œuvre le budget 2018 sous la forme initialement décidée par le Conseil fédéral.

Les coupes proposées par ce dernier sont légitimées et nécessaires pour pouvoir remplir les exigences du frein à l’endettement durant la période de planification. Même si la situation a changé avec le rejet de la réforme de la prévoyance vieillesse 2020, la Confédération a besoin d’une marge de manœuvre financière et doit la créer maintenant pour pouvoir concrétiser divers projets importants prévus ces prochaines années. Parmi ces projets, citons en première ligne le Projet fiscal 2017. Contrairement aux autres projets, celui-ci sera toutefois autofinancé – la croissance des recettes de l’imposition sur les sociétés atteindra 2 milliards de francs d’ici à 2021, c’est-à-dire l’année où le projet fiscal devra entrer en vigueur au plus tard. Ce montant correspond au double des coûts qu’il occasionnera à court terme pour la Confédération. L’achat de nouveaux avions de combat et la réforme de l’imposition du couple marié sont d’autres projets, dont le coût se chiffre en milliards de francs. Un grand nombre de petits projets sont par ailleurs en suspens. Si les dépenses sont gérées dès aujourd’hui de façon à créer une marge de manœuvre financière, grâce à un ajustement de leur croissance, la concrétisation des projets s’en trouvera considérablement simplifiée. Fixer des priorités aujourd’hui aidera à concrétiser les priorités de demain. Autrement dit, le budget prévu par le Conseil fédéral doit être adopté sans coupes. Les corrections décidées du côté des dépenses devront être renouvelées pendant les années du plan financier jusqu’en 2021.

• Les ressources libérées à la suite du rejet de la réforme de la prévoyance vieillesse doivent rester disponibles et être intégralement utilisées pour réduire la dette. Cela permet non seulement d’alléger durablement le budget, mais constitue aussi un signal fort contre la croissance problématique des dépenses liées.

Étant donné que le Conseil fédéral avait établi le budget en anticipant une acceptation de la réforme de la prévoyance vieillesse 2020, on peut se demander à quoi serviront les 442 millions de francs libérés à la suite de la votation. Le Conseil fédéral souhaite en verser une partie au fonds d’infrastructure ferroviaire. D'autres préconisent de toute même verser ces ressources à l’AVS. economiesuisse rejette les deux propositions. Il s’agit non seulement d’atténuer la croissance des dépenses pour créer une marge de manœuvre, comme nous l’avons déjà évoqué, mais également de tirer parti de la nouvelle situation pour poursuivre le désendettement. Une diminution de la dette se traduit en effet par une baisse des dépenses au titre des intérêts passifs pour la Confédération. Depuis l’introduction du frein à l’endettement, la réduction de la dette a permis de créer une marge de manœuvre substantielle de 850 millions de francs. Ces ressources sont disponibles durablement. Elles permettent de concrétiser de nouveaux projets et sont un gage de flexibilité et de sécurité. La réduction de l’endettement est doublement, voire triplement payant.

L’utilisation de ces ressources pour l’AVS donnerait un mauvais signal. Le système de contributions prévu dans le cadre de la réforme de la prévoyance vieillesse aurait constitué une lourde charge pour la Confédération et se serait en particulier traduit par des centaines de millions de francs de nouvelles dépenses liées. Ces ressources auraient fait défaut dans d’autres domaines, comme la formation et la recherche, l’agriculture ou la défense. La refonte du projet de réforme de la prévoyance vieillesse offre maintenant la possibilité de trouver une meilleure solution. Ces efforts seraient minés si ces 442 millions de francs étaient utilisés pour l’AVS, car cela reviendrait à signaler que la solution problématique peut être concrétisée malgré tout. Le Parlement a donné au Conseil fédéral le mandat contraignant de réduire les dépenses liées, qui représentent près de deux tiers des dépenses de la Confédération, et de renoncer à de nouvelles dépenses liées (motion 17.3259). Ce mandat a pour conséquence que les fonds dégagés doivent rester disponibles et être, selon les règles établies, affectés à la réduction de l’endettement en 2018.

• La marge de manœuvre existante de 100 millions environ peut être utilisée pour des mesures ciblées ayant un impact économique optimal.
  La priorité doit être donnée au domaine FRI.

Normalement, il est judicieux de conserver une certaine marge de manœuvre: ce n’est pas parce que l’argent est disponible qu’il faut le dépenser. À condition que le budget et les mesures d’économies soient mis en œuvre et que les 442 millions de francs supplémentaires restent disponibles comme nous l’avons évoqué, il paraît acceptable d’utiliser l’excédent qui subsiste et de revoir des montants à la hausse. Les hausses devront toutefois être ciblées.

economiesuisse accorde la priorité au domaine de la formation, de la recherche et de l’innovation (FRI), qui constitue un pilier essentiel de notre prospérité économique. En tant que pays sans ressources naturelles, la Suisse a su se doter d’un système éducatif et d’une recherche de pointe. Les EPF figurent en tête des classements et jouent un rôle phare et de pionnier aussi bien en Suisse qu’à l’international.

La qualité de la formation et de la recherche est excellente et l’innovation représente l’une des clés du progrès. La formation de spécialistes, une recherche performante et le transfert de connaissances sont cruciaux pour garantir à l’avenir également le succès économique et donc la prospérité de notre pays. Compte tenu des défis posés à la recherche et à la place industrielle suisses, augmenter de manière ciblée et efficace les moyens à la disposition de la formation et de la recherche fait sens d’un point de vue économique. economiesuisse propose de lisser la croissance des dépenses de formation et de mettre à la disposition de ce domaine 86 millions supplémentaires en 2018 en puisant dans l’excédent de 100 millions de francs environ. La majeure partie des ressources doivent être affectées au domaine des EPF, puis aux universités cantonales, aux hautes écoles spécialisées et à la CTI.