Initiative pour des aliments équitables: non à une mise sous tutelle coûteuse

L’initiative pour des aliments équitables veut que seuls des aliments issus d’une production «équitable» selon les initiants trouvent le chemin de nos assiettes. La vente devra se restreindre aux «denrées alimentaires sûres, de bonne qualité et produites dans le respect de l’environnement, des ressources et des animaux, ainsi que dans des conditions de travail équitables». Les producteurs étrangers se verront ainsi imposer des normes suisses. Une acceptation de l’initiative nécessitera un énorme et coûteux appareil administratif pour contrôler les importations avec, à la clé, un renchérissement des produits alimentaires, une limitation du choix et une augmentation du tourisme d’achat. L’initiative entraîne aussi un cloisonnement du marché, va à l’encontre d’engagements internationaux de la Suisse et menace les accords de libre-échange.

L’initiative populaire des Verts «Pour des denrées alimentaires saines et produites dans des conditions équitables et écologiques (initiative pour des aliments équitables)» veut imposer à la Confédération de n’autoriser en Suisse plus que des aliments issus d’une production «équitable» selon les initiants. À l’avenir, la vente devra se restreindre exclusivement aux «denrées alimentaires sûres, de bonne qualité et produites dans le respect de l’environnement, des ressources et des animaux, ainsi que dans des conditions de travail équitables». L’initiative couvre toute l’offre de denrées alimentaires ainsi que les aliments pour animaux produits en Suisse ou importés de l’étranger.

Pour atteindre ces objectifs, le texte de l’initiative oblige la Confédération à édicter des dispositions d’admission et prescriptions de déclaration. Afin d’endiguer le gaspillage alimentaire et favoriser les produits du commerce «équitable» ou d’exploitations paysannes cultivant le sol, il l’autorise par ailleurs à percevoir des droits de douane additionnels, distribuer des contingents, signer des conventions d’objectifs avec des fabricants d’aliments, encourager la commercialisation d’aliments de la production régionale et saisonnière ou prendre des mesures contre le gaspillage alimentaire. La Confédération doit également veiller à réduire les incidences négatives des aliments sur l’environnement et le climat.

L’initiative distingue entre produits agricoles peu ou pas transformés utilisés comme denrées alimentaires ainsi que denrées alimentaires davantage transformées et aliments pour animaux. S’agissant des denrées alimentaires peu ou pas transformées, l’initiative charge la Confédération d’assurer que l’offre réponde aux critères d’équité. Pour les denrées alimentaires davantage transformées et les aliments pour animaux, il faut viser à atteindre ces objectifs.

En Suisse, les préoccupations des initiants sont déjà satisfaites par les articles constitutionnels sur l’agriculture, la loi sur l’agriculture, la loi sur les denrées alimentaires, la loi sur la protection des animaux, etc. Dans le domaine de la protection de l’environnement et des eaux, le Conseil fédéral a adopté le «plan d’action économie verte». L’élevage en batterie, par exemple, est interdit. En comparaison internationale, nous avons des normes environnementales sévères, régulièrement contrôlées et adaptées par la Confédération à l’aide d’instruments efficaces. Mais contrairement à l’initiative des Verts, la Confédération vise une stratégie à long terme équilibrée et tenant compte des intérêts globaux du pays.

En cas d’acceptation de l’initiative, il faudra – dans un premier temps – relever les exigences posées aux produits importés. Selon les initiants, les normes appliquées aux importations devront au moins correspondre aux normes en vigueur dans notre pays. La vision des initiants va cependant bien plus loin. Selon les explications accompagnant le texte de l’initiative, la norme PI (production intégrée) sera imposée à court et moyen terme, la norme bio à long terme, pour toutes les denrées alimentaires vendues en Suisse. Cela aboutira à un fort cloisonnement du marché suisse.

Sur le fond, il n’est pas nécessaire de modifier la Constitution pour les importations. Selon la loi sur les denrées alimentaires, par exemple, les mêmes dispositions s’appliquent aux produits alimentaires importés qu’à ceux fabriqués en Suisse (Art. 2, al. 3, LDAl). La loi sur la protection des animaux permet aujourd’hui déjà à la Confédération d’interdire des importations pour des raisons relevant de la protection des animaux (art. 14, al. 1, LPA) et en vertu de la loi sur l’agriculture, le Conseil fédéral est habilité à interdire l’importation de produits issus de modes de production qui ne sont pas conformes à la protection de la vie ou de la santé des êtres humains, des animaux ou des végétaux en Suisse (art. 18, LAgr).

Dans les trois ans au plus tard après l’acceptation de l’initiative, seules les denrées alimentaires conformes aux exigences des initiants pourront encore être commercialisées en Suisse. Notre pays devra donc faire en sorte que les denrées alimentaires et aliments pour animaux correspondent aux nouvelles normes. En pratique, cela soulève d’innombrables questions. Quelles conditions de travail sont «équitables»? Salaires et durées de travail suisses ou normes internationales? Que signifie «respect des animaux» par exemple dans le cas de kangourous? Est-il imaginable de leur appliquer des normes suisses? Comment interpréter le «respect des ressources»? La production d’avocats n’est-elle pas en soi contraire à ce principe et donc à exclure de l’importation? Ou peut-on importer seulement ceux qui utilisent le moins de ressources possibles? À partir de quand l’avocat est-il considéré comme produit en respectant les ressources?

L’initiative ne pourra donc être mise en œuvre qu’au prix d’un énorme travail administratif. Les produits alimentaires importés en Suisse devront arborer des déclarations complémentaires prouvant qu’ils répondent aux exigences de l’initiative. Des documents que les douaniers suisses devront minutieusement examiner à la frontière. Cette mesure à elle seule causerait déjà une surcharge administrative pour les entreprises et nécessitera de renforcer massivement le personnel fédéral. Les services des douanes ne pourront en outre pas se fier au simple contrôle des documents, un examen basé sur la déclaration volontaire des fabricants ne donnant aucune garantie quant au respect effectif des normes. Il faudra donc que des fonctionnaires contrôlent sur place à l’étranger si les règles de production sont véritablement respectées. Pour que ses autorités chargées des autorisations puissent agir ainsi à l’étranger sans violer l’intégrité territoriale des pays concernés, la Suisse devra signer des accords avec eux. Les autorités de contrôle devront d’abord créer un réseau de contacts car, contrairement aux acteurs concernés, l’État ne connaît pas les fournisseurs. La tâche deviendra incommensurable pour les produits alimentaires ayant un degré de transformation plus élevé. Dans le cas de lasagnes congelées par exemple, il faudra vérifier le paysan qui produit le blé, le moulin qui prépare la farine, les producteurs du basilic, du sel, du concentré de tomates, etc., soit un travail énorme pour les plus de vingt composants.

L’État pourrait déléguer les contrôles à un organisme de certification privé. Des services accrédités seraient chargés de certifier le respect des prescriptions. Mais même là où la réputation des labels privés est établi, l’État devrait surveiller et contrôler ces organismes de certification.

Qu’il s’agisse d’organes étatiques d’autorisation ou d’organismes privés de certification, il est impossible de contrôler et garantir toutes les exigences de protection des animaux et de l’environnement ou de conditions de travail. Rien qu’en 2016, la Suisse a importé près de quatre millions de tonnes de denrées alimentaires, soit la moitié environ de tous les produits alimentaires. Le Conseil fédéral estime qu’une acceptation de l’initiative perturbera gravement l’importation de marchandises depuis l’étranger, menaçant l’approvisionnement de la Suisse en produits alimentaires de base. En plus, le nouveau monstre bureaucratique à créer engloutira chaque année des milliards de deniers publics. Financièrement, le contribuable paiera deux fois: d’une part à cause de la charge fiscale alourdie, de l’autre à cause des denrées alimentaires plus chères.

En Suisse, les denrées alimentaires coûtent aujourd’hui déjà environ 78% de plus qu’en moyenne européenne. La viande est même 150% plus chère. Une acceptation de l’initiative entraînerait une nouvelle hausse marquée des prix, car le respect de normes plus sévères et les contrôles y afférents impliqueraient des surcoûts pour les producteurs. Ces surcoûts seraient répercutés sur les prix. Les calculs de l’Office fédéral de l’agriculture montrent qu’un panier typique de biens composé de 25 produits alimentaires de production biologique coûterait en février 2018 48,1% de plus que le même panier de produits alimentaires issus d’une production conventionnelle. A long terme, il faut donc s’attendre à une forte hausse des prix.

Cette hausse des prix est particulièrement problématique pour les familles avec un budget serré. Alors qu’un ménage suisse moyen dépense en moyenne 6,4% de son revenu disponible pour les denrées alimentaires, cette part représente en moyenne 12,2% pour les ménages dont le budget mensuel est inférieur à 5000 francs. En cas d’acceptation de l’initiative, elle pourrait même grimper à 20%.

Pour les consommateurs, une acceptation de l’initiative n’entraînerait pas seulement une hausse du prix des denrées alimentaires. Le choix s’en trouverait également restreint, car l’offre diminuerait à cause des exigences supplémentaires. De nombreux produits ne pourraient plus être importés en Suisse. D’autres produits, en particulier les spécialités avec un faible volume de ventes en Suisse disparaîtraient des étals, car la charge supplémentaire ne serait pas supportable pour les producteurs en raison des formalités d’admission.

Globalement, l’initiative viole les principes libéraux de la société suisse. Aujourd’hui, les consommateurs disposent d’un large assortiment bien diversifié – également de produits issus de l’agriculture biologique ou durable. Les consommateurs ont le choix et peuvent acheter des denrées alimentaires en fonction de leurs besoins personnels. L’initiative mettrait au contraire les consommateurs sous tutelle et restreindrait leur choix. Une telle évolution serait en contradiction avec les principes fondamentaux de notre société.

En cas d’acceptation de l’initiative, il ne serait par ex. plus possible d’importer en Suisse certaines sortes de fromage à pâte molle français. Migros tente aujourd’hui déjà de respecter également pour les produits importés les prescriptions suisses en matière de protection des animaux. Dans le cadre des efforts que la coopérative déploie, force est de constater qu’il ne sera pas possible de transposer entièrement les prescriptions suisses en matière de protection des animaux dans le domaine fromager. Le lait utilisé pour fabriquer le fromage provient de nombreuses fermes dont la taille est souvent nettement plus grande que celle des exploitations suisses. Il ne vaudrait pas la peine pour ces producteurs de s’adapter aux prescriptions suisses, car ces directives les obligeraient à traiter séparément le lait utilisé pour le fromage vendu en Suisse, ce qu’ils ne sont pas disposés à faire en raison des coûts élevés et des faibles quantités.

En raison de l’augmentation attendue du prix des denrées alimentaires, il faut s’attendre à un développement substantiel du tourisme d’achat. Cette situation pourrait avoir des conséquences désastreuses pour le commerce de détail suisse. Selon le Crédit Suisse, les ménages suisses dépensent actuellement quelque 3 milliards de francs par an pour acheter des denrées alimentaires dans les pays frontaliers. Le choc du franc de 2015 a montré que les consommateurs sont sensibles aux prix et que le tourisme d’achat s’accroît dès que les différences de prix entre la Suisse et l’étranger s’accentuent. A la suite du raffermissement du franc suisse, il a augmenté de 8%. En cas d’acceptation de l’initiative, il faudrait compter avec un déplacement marqué des achats de denrées alimentaires vers les pays voisins, non seulement en raison des prix plus intéressants, mais aussi parce que le choix serait nettement plus vaste et plus attrayant en comparaison avec l’offre réduite disponible en Suisse.

En soi, le tourisme d’achat représente une faille: comment vérifier si les denrées alimentaires importées en Suisse par des personnes qui s’adonnent au tourisme d’achat répondent aux prescriptions suisses? Aujourd’hui déjà, les douanes sont régulièrement surchargées le samedi. Le commerce en ligne effectué des particuliers lui aussi fait uniquement l’objet de contrôles par sondages. En cas d’acceptation de l’initiative, chaque personne qui passerait la frontière avec des denrées alimentaires achetées à l’étranger ou se les procurerait en ligne devrait être contrôlée. Un tel contrôle est impossible en pratique.

L’industrie suisse serait confrontée à des coûts accrus, notamment en raison des lourdeurs administratives. Le café ou le chocolat suisse souffriraient de désavantages concurrentiels. Les très nombreuses petites entreprises familiales seraient une fois de plus touchées de plein fouet. En effet, les PME ne peuvent répercuter leurs charges administratives que sur des quantités plus restreintes. Ces charges pèsent donc plus lourd dans la balance que pour les grandes entreprises. Les torréfacteurs de café et les chocolatiers en mains familiales seraient confrontés à un désavantage concurrentiel considérable qui aurait naturellement des répercussions sur les emplois.

Pour un fabricant qui produit aussi bien pour le marché national que pour l’étranger, des exigences différenciées pourraient cependant être applicables selon les explications des auteurs de l’initiative. Les exigences définies dans leur texte s’appliqueraient à toutes les denrées alimentaires vendues en Suisse. Des exceptions seraient tolérées pour les denrées alimentaires qui sont importées, puis transformées, avant d’être réexportées. En pratique, il serait cependant très compliqué d’accorder de telles exceptions. Exemple: un torréfacteur de café achète du café en grains à l’étranger. Il revend les grains torréfiés à un important négociant en café qui les conditionne sous forme de capsules. Une partie des capsules de café est vendue sur le marché suisse et le reste est exporté à l’étranger. Si le producteur des capsules de café devait entreposer, traiter et transporter séparément la marchandise pour les deux marchés, cela engendrerait des charges organisationnelles importantes non seulement pour le fabricant de capsules, mais aussi pour le torréfacteur de café. Ce dernier devrait également organiser séparément le transport et le stockage, nettoyer les machines à fond entre deux même si cela ne serait pas encore nécessaire pour des raisons d’hygiène, etc. Cela renchérirait la production et nuirait à la compétitivité internationale, de sorte qu’une délocalisation de la production directement à l’étranger s’imposerait.

La branche du tourisme serait également pénalisée par la nette hausse des prix des denrées alimentaires. De nombreuses régions de montagne sont déjà confrontées depuis des années à un recul du nombre de visiteurs. Elles ont souffert de la crise du franc, de plusieurs hivers pauvres en neige et d’un changement des habitudes de voyage des touristes. La hausse du prix des denrées alimentaires réduirait encore davantage la compétitivité du secteur de l’hôtellerie et de la restauration en particulier et inciterait d’autres touristes à se détourner de la Suisse.

Pour les agriculteurs helvétiques, l’initiative peut avoir des conséquences sérieuses. Même s’il semble à première vue que les agriculteurs suisses pourraient profiter d’une diminution de la concurrence étrangère et d’une hausse des prix, un examen plus attentif montre que la mesure manque son but. Aujourd’hui, les consommateurs achètent avant tout des produits suisses parce qu’ils apprécient leur qualité et la façon dont ils sont produits. La mise en œuvre conséquente de l’initiative signifierait toutefois que tous les produits provenant de l’étranger sont au moins équivalents aux produits suisses. Si toutes les denrées alimentaires – qu’elles soient produites en Suisse ou à l’étranger – doivent satisfaire aux mêmes exigences, les producteurs indigènes ne peuvent plus se démarquer de la concurrence étrangère. Le consommateur aurait alors le choix entre deux produits équivalents, qui se différencient cependant au niveau du prix. Il est fort probable que le consommateur optera pour un produit étranger plus avantageux et délaissera le produit suisse. Il en résulterait une diminution des ventes de légumes, de viande, de lait, etc. suisses.

La prospérité de l’industrie agroalimentaire est importante pour les agriculteurs, car les denrées alimentaires suisses sont principalement fabriquées avec des produits indigènes, même si elles contiennent aussi quelques ingrédients étrangers. Une diminution de la compétitivité de l’industrie agroalimentaire suisse pénalise automatiquement les agriculteurs. Un déclin des ventes de chocolat suisse entraîne par exemple un recul des ventes de lait des producteurs suisses. Durant la seule année 2016, quelques 850 000 tonnes de lait suisse ont été exportées, dont 320 000 tonnes sous la forme de produits transformés comme le chocolat. Un quart de la production de lait totale de la Suisse est ainsi destinée à l’étranger, dont 10% sous la forme de denrées alimentaires fortement transformées comme le chocolat.

En outre, les exploitations agricoles suisses ont importé en 2016 plus de 1,2 million de tonnes de fourrage étranger, dont près de 70% de fourrage fortifié. Comme pour les denrées alimentaires, il faudrait aussi contrôler sur le long terme si le fourrage importé répond aux normes suisses. Pour nos agriculteurs, cela se traduirait également par une diminution de l’offre et des prix plus élevés, avec pour corollaire une hausse du prix de la viande et du lait suisses. Le nouveau marché alimentaire «équitable» suisse apporterait aux agriculteurs locaux des désavantages au niveau des prix et compliquerait la vente des matières agricoles à l’industrie agroalimentaire ou au commerce.

L’initiative pour des aliments équitables pose des exigences élevées aux produits importés. Elle prévoit une différenciation systématique des denrées alimentaires en fonction de leur méthode de production. Les exigences de l’initiative (préservation de l’environnement et des ressources, respect des animaux et conditions de travail équitables) n’ont pas d’influence sur les propriétés et caractéristiques physiques du produit final. Selon le droit de l’OMC en vigueur, la discrimination d’un produit en raison de méthodes de production sans impact sur les propriétés physiques du produit ne sont pas autorisées. Le Conseil fédéral souligne que l’initiative est en conflit avec l’accord de l’OMC, les accords de l’UE et d’autres accords de libre-échange. Elle souligne que la Suisse pourrait faire l’objet de plaintes contre lesquelles elle ne pourrait pas se défendre. En outre, le principe du Cassis-de-Dijon devrait être aboli en cas d’acceptation de l’initiative.

L’initiative pour des aliments équitables veut instaurer la primauté du droit suisse sur le droit international ou, en d’autres termes, imposer le droit suisse à l’étranger. La Suisse devrait prescrire à ses partenaires étrangers ce que signifient des pratiques écologiques et respectueuses des animaux, des conditions de travail équitables, etc. D’autres pays pourraient percevoir cette ingérence comme présomptueuse, ce qui pourrait remettre en question les partenariats tout au long de la chaîne de création de valeur. D’autres États pourraient tourner la situation à leur avantage: si des pays partenaires estiment que la Suisse a une attitude discriminatoire et entrave les échanges, ils pourraient introduire des exigences supplémentaires pour les importations helvétiques ou se mettre à les discriminer. L’industrie d’exportation pourrait ainsi se retrouver en difficulté. Cela nuirait fortement à la Suisse non seulement sur le plan politique, mais également sur le plan économique.

Le concept du commerce équitable de produits agricoles est très variable selon le point de vue où on se place. Ce que les auteurs de l’initiative jugent «équitable» en Suisse n’est de loin pas «équitable» pour les producteurs des pays émergents. Les pays émergents s’opposent à des prescriptions relatives aux méthodes de production de biens agricoles, car ces dernières s’accompagnent d’un surcroît de travail et de coûts plus élevés. Si elles ne sont pas convenues de manière multilatérale, de telles prescriptions ont en outre pour effet que des normes différentes doivent être respectées pour les différents pays cibles, ce qui complique la tâche des producteurs locaux dans les pays émergents ou en développement.

On peut aussi se demander dans quelle mesure l’initiative aura une influence sur les conditions de production à l’étranger et si elle est utile aux petits paysans étrangers. Si un petit paysan étranger ne peut pas remplir les exigences élevées dictées par la Suisse ou si leur respect implique des coûts trop élevés, il ne pourra plus vendre ses produits en Suisse. Ce sont surtout les petits paysans qui en feraient les frais, car ils sont moins à même que les grands producteurs regroupés en association d’assumer les coûts engendrés par une adaptation de leur production. Par ailleurs, la question de savoir si les gros producteurs adapteront réellement leur production reste ouverte. S’ils ne sont pas fortement tributaires du débouché que représente le marché suisse, il est peu probable qu’ils changent de méthode de production. L’objectif des auteurs de l’initiative – à savoir une production équitable à l’étranger – n’est donc pas atteint.

Le développement durable et l’équité sont toujours plus importants pour les consommateurs suisses, ce qui se voit dans les statistiques. La demande croissante de produits du commerce équitable se traduit ainsi par des chiffres d’affaires en forte hausse. Rien qu’entre 2011 et 2016, la vente de produits du commerce équitable a doublé, passant d’environ 340 millions de francs à 665 millions de francs – sans aucune contrainte.

Dans aucun autre pays, les consommateurs dépensent autant par habitant et par année pour des produits du commerce équitable. Les Suisses se placent au premier rang, devant les Anglais et les Allemands.

La demande croît non seulement pour le commerce équitable, mais aussi pour les produits bio. En cinq ans, le chiffre d’affaires de la production bio a ainsi augmenté de moitié, à 2,5 milliards de francs en 2016. Cette année, les denrées alimentaires bio représentaient 8,4% du chiffre d’affaires total des denrées alimentaires en Suisse. Avec des dépenses en produits bio de 275 euros par habitant, la Suisse se place au premier rang (cf. figure 3).

Les chiffres montrent que la demande, et donc les ventes, augmentent fortement pour le commerce équitable comme pour les produits bio. Même sans prescriptions légales, la tendance va déjà dans la direction que les initiants veulent imposer à force de lois. Des règlements fédéraux sont donc inutiles. La conscience et la sensibilité se renforcent toujours plus dans la population. Cela se reflète dans l’offre de produits: bon nombre de ceux-ci sont, aujourd’hui déjà, fabriqués selon des critères de développement durable. Tout un chacun a la possibilité de consommer des produits durables, sans aucune contrainte des Verts ni loi régissant la consommation, qui entraîneraient de lourds coûts supplémentaires. Le marché fonctionne.

Le commerce de détail agit lui aussi de manière responsable. Il offre toujours plus de produits qui respectent certaines normes minimales. La Migros, par exemple, avait promis que dès fin 2017, toutes ses bananes proviendraient de production durable – promesse tenue. Elle a également annoncé qu’à l’horizon 2020, les normes suisses de bientraitance animale seront respectées pour tous les produits d’origine animale importés. Une acceptation de l’initiative saperait tous ces efforts de l’économie privée. Des mesures contraignantes imposées par l’État anéantiraient la motivation de proposer des produits toujours plus durables et meilleurs. Il ne vaudrait plus la peine de chercher à se démarquer d’autres acteurs du marché et de la concurrence étrangère.

Et finalement, l’État contribue également à cette évolution positive, en encourageant la tendance par des conditions-cadre adéquates, des coopérations et des campagnes de sensibilisation. Le tout sur une base volontaire et sans contrainte inutile.

Cinq raisons qui motivent le refus clair de l’initiative pour des aliments équitables par l’économie suisse:

• L’initiative engendre un monstre bureaucratique coûteux. Les fonctionnaires suisses devront contrôler à la frontière et à l’étranger si les denrées alimentaires importées remplissent les prescriptions suisses. Pour les produits hautement transformés, cela nécessite de contrôler les conditions de production de chaque composant. Pour des lasagnes congelées par exemple, il faudra vérifier entre autres les engrais dans la culture du blé, les conditions de travail du meunier ou encore les conditions de transport du bétail entre l’éleveur et le boucher. C’est impensable pour un volume d’importation annuel de quatre millions de tonnes de denrées alimentaires.
• À long terme, les prix des produits alimentaires augmenteront fortement en Suisse, affectant particulièrement les familles au budget restreint, tandis que leur offre diminuera, les importations étant fortement limitées. Tout ceci ne fera que pousser encore plus au tourisme d’achat.
• Des paysans au commerce de détail en passant par l’industrie alimentaire, tous sont perdants. Les paysans ne pourront plus différencier leurs produits. Les initiatives volontaires prises par le commerce se trouveront minées. L’industrie alimentaire d’exportation perdra en compétitivité. La branche touristique subira encore plus de pression sur les coûts. En résumé, l’initiative menace des emplois.
• L’initiative soulève des obstacles au commerce et cloisonne davantage le marché agricole. Les risques politiques et économique augmentent, parce que l’initiative viole les engagements internationaux et le droit commercial. Des contre-mesures de la part des partenaires commerciaux seront possibles, mettant en question l’accès aux marchés de l’industrie d’exportation.
• La demande de denrées alimentaires issues d’une production durable est en pleine croissance. Depuis 2011, la vente de produits du commerce équitable a doublé. Les choix des consommateurs sont toujours plus conscients, les producteurs augmentent sans cesse leur offre issue d’une production durable et l’État encourage le développement durable par des conditions-cadre adéquates. Le marché fonctionne. Il n’y a aucune raison d’intervenir avec de nouvelles prescriptions.