La politique agricole expliquée en dix points

La politique agricole de la Suisse évolue en permanence et suscite régulièrement des discussions tendues. L’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) élabore actuellement les fondements de la politique agricole jusqu’en 2030 (PA30+). Pour les débats, les faits sont importants. C’est pourquoi le présent dossierpolitique examine le fonctionnement de la politique agricole suisse actuelle.

Dans cette matière complexe, les arbres cachent souvent la forêt. On se perd rapidement dans la jungle des nombreux instruments de protection et de promotion des exploitations agricoles, des systèmes de financement compliqués et des innombrables lois, réglementations et autres procédures bureaucratiques. Ce dossier tente donc de donner un aperçu compréhensible de la politique agricole actuelle.

Dans notre pays, les questions de politique agricole ont tendance à échauffer les esprits: faut-il réduire, supprimer ou, au contraire, renforcer la protection aux frontières pour le secteur agricole? Le budget de la Confédération consacré à l’agriculture est-il trop généreux ou trop faible? À quoi les subventions doivent-elles servir en priorité? Quels aliments les agriculteurs suisses doivent-ils produire et comment? Il est souvent difficile d’y voir clair. On se perd rapidement dans la jungle des multiples instruments de protection et de promotion des exploitations agricoles, des systèmes de financement compliqués et des innombrables lois, réglementations et autres procédures bureaucratiques. Ce dossier a ainsi pour but d’aider à mieux comprendre la politique agricole suisse actuelle. Cette démarche exige une présentation des faits la plus neutre possible, sans jugement de valeur. L’évaluation viendra ensuite lors du processus politique et economiesuisse y consacrera alors d’autres documents.

Notre dossier présente la politique agricole suisse en dix questions-réponses: quel mandat la Confédération donne-t-elle à l’agriculture? Quels sont les mécanismes et les effets de la protection aux frontières et des subventions? Quel est le degré de protection de l’agriculture suisse en comparaison internationale? De quels privilèges bénéficient les exploitations agricoles suisses? Nos réponses à ces questions – et aux autres – n’entrent pas trop dans les détails afin d’assurer au lecteur une vision globale de la politique agricole suisse. Ceux qui souhaitent approfondir le sujet trouveront des liens utiles dans la version en ligne de ce dossier.

Le mandat donné à l’agriculture est défini à l’art. 104 de la Constitution fédérale (Cst.). Les détails sont précisés dans la loi sur l’agriculture et dans un certain nombre d’ordonnances. La politique agricole a pour but de promouvoir une agriculture durable et orientée vers le marché. On attend également de celle-ci des prestations d’intérêt général: selon l’art. 104 Cst., elle doit apporter une contribution substantielle à la sécurité de l’approvisionnement, à la conservation des ressources naturelles, à l’entretien du paysage rural et à l’occupation décentralisée du territoire. Des aspects additionnels, tels que le bien-être animal, sont réglés dans la loi sur l’agriculture (LAgr). Du fait de cette diversité de tâches, on parle souvent d’une agriculture multifonctionnelle.

Au service de cette mission, la Constitution attribue au Conseil fédéral un certain nombre de prérogatives et de fonctions. Il peut notamment compléter les revenus des agriculteurs par des paiements directs, fournir des incitations financières en faveur de productions particulièrement proches de la nature, respectueuses de l’environnement et des animaux, ou encore protéger l’environnement contre les effets néfastes d’une utilisation excessive d’engrais, de produits chimiques ou d’autres substances actives.

L’art. 104a Cst. sur la sécurité alimentaire, introduit en 2017, ne modifie pas fondamentalement les objectifs de la politique agricole. Il se contente de préciser que la chaîne de valeur alimentaire dans son ensemble, le commerce transfrontalier durable ainsi qu’une utilisation des denrées alimentaires respectueuse des ressources contribuent également à la sécurité alimentaire.

L’agriculture a subi d’importants changements structurels au cours des cent dernières années . À la fin du XIXe siècle, quelque 35% des personnes actives travaillaient dans le secteur primaire, contre un peu plus de 2% aujourd’hui. Au cours de la même période, la part de l’agriculture à la valeur ajoutée réelle de l’économie suisse est passée de 30% environ à moins de 1%. Ce changement n’est pas seulement perceptible en Suisse: la part du secteur primaire à la valeur ajoutée brute a diminué dans le monde entier.

En dépit de ce recul, la production agricole n’a cessé d’augmenter entre 1890 et 1990, tant en valeur qu’en volume, grâce à de fortes avancées technologiques (cf. figure 3). La productivité du travail a triplé entre 1960 et 1990, alors qu’elle n’a progressé que de 70% dans l’ensemble de l’économie durant cette même période. On constate une nouvelle hausse de la productivité à partir du milieu des années 1990: la productivité du travail de l’économie globale a ainsi augmenté de quelque 35%, contre 45% environ dans le secteur agricole.

Le nombre d’exploitations agricoles a diminué de plus de moitié depuis 1985. Le recul a été particulièrement sensible au tournant du millénaire (cf. figure 4) avant de se stabiliser à nouveau. En 2022, 1,2% des exploitations agricoles ont cessé leur activité. Cela concerne essentiellement les petites et moyennes structures, puisque le nombre d’exploitations de plus de 30 hectares a progressé cette année-là.

Les dépenses de la Confédération pour l’agriculture et l’alimentation se sont élevées à quelque 3,7 milliards de francs en 2022. Elles sont restées stables depuis le début du millénaire. L’agriculture suisse compte trois catégories de subventions:

1. les paiements directs,
2. la promotion de la production et des ventes, et
3. l’amélioration des bases de production et les mesures sociales.

Les paiements directs représentent de loin la part la plus importante du budget. Le total des dépenses effectuées au titre des paiements directs a en effet atteint 2,8 milliards de francs en 2022, ce qui représente 76% du budget agricole. Les exploitations qui souhaitent recevoir des paiements directs doivent répondre à un certain nombre d’exigences. Seules les exploitations paysannes cultivant la terre ont en principe droit aux contributions. Les exploitants doivent être âgés de moins de 65 ans et avoir suivi une formation professionnelle dans le domaine de l’agriculture. En outre, les paiements directs ne sont versés que si l’exploitation exige le travail d’au moins 0,20 unité de main-d’œuvre standard (UMOS). La somme maximale des paiements directs octroyée s’élève à 70 000 francs par UMOS. La moitié au moins des travaux nécessaires à la bonne marche de l’exploitation doivent être accomplis par la main-d’œuvre de l’exploitation. À cela s’ajoutent des charges écologiques spécifiques regroupées sous la notion de «prestations écologiques requises» (PER).

Les paiements directs sont répartis en sept catégories de contributions:

1. contributions au paysage cultivé,
2. contributions à la sécurité de l’approvisionnement,
3. contributions à la biodiversité,
4. contributions à la qualité du paysage,
5. contributions au système de production,
6. contributions à l’utilisation efficiente des ressources, et
7. contributions de transition.

Les contributions à la sécurité de l’approvisionnement représentaient en 2022 la plus grande part des paiements directs, soit près de 39% (cf. figure 6). Les contributions ont atteint un peu moins de 19% pour le paysage cultivé, quelque 18% pour le système de production, 16% pour la biodiversité, 5% pour la qualité du paysage, 2% pour la transition et 1% pour l’utilisation efficiente des ressources (hors programmes d’utilisation durable des ressources naturelles et de protection des eaux). Les différentes contributions sont brièvement présentées ci-après.

Les contributions au paysage cultivé visent à favoriser le maintien d’un paysage rural ouvert et une exploitation maximale des surfaces agricoles et alpines. Leur objectif est notamment de freiner le reboisement croissant des prairies alpines. Les contributions au paysage cultivé sont composées de contributions au maintien d’un paysage ouvert (27%), d’estivage (25%), de mise à l’alpage (20%), de contributions pour surfaces en pente (24%), pour surfaces viticoles en pente (2%) et pour surfaces en forte pente (2%).

Les contributions à la sécurité de l’approvisionnement ont pour but d’améliorer la capacité du pays à assurer l’approvisionnement alimentaire de la population. Elles se répartissent en trois domaines et sont payées à l’hectare:

• La contribution de base  de 600 francs permet d’optimiser l’intensité de la production dans la région de plaine et donc de maintenir la capacité de production. La contribution aux surfaces herbagères permanentes n’est versée qui si ces surfaces sont occupées par un nombre suffisant de têtes de bétail, faute de quoi la contribution sera réduite. Les versements relatifs aux surfaces de promotion de la biodiversité se limitent à 300 francs par hectare et diminuent lorsque la taille de l’exploitation augmente.
• Une contribution supplémentaire de 400 francs par hectare est allouée pour les terres ouvertes et les cultures pérennes (telles que les vignes et les vergers).
• Une contribution à la production dans des conditions difficiles supplémentaire est versée afin d’assurer la sécurité de l’approvisionnement dans les zones de montagne et de collines (entre 290 et 490 francs selon les régions).

En 2022, les contributions de base représentaient les trois quarts du total des contributions à la sécurité de l’approvisionnement. Les contributions à la production dans des conditions difficiles représentaient 15%, et le reste était constitué des contributions pour les terres ouvertes et les cultures pérennes. Le montant des contributions de base ayant été revu à la baisse, leur part devrait diminuer.

Les contributions à la biodiversité sont octroyées dans le but de promouvoir et de préserver la diversité des espèces et des habitats naturels. Elles visent également à favoriser la mise en réseau de surfaces de promotion de la biodiversité. De telles surfaces sont promues au moyen d’une contribution pour la qualité (deux niveaux de qualité sont pris en compte) et d’une contribution pour la mise en réseau.

Les contributions à la qualité du paysage visent à préserver la diversité des paysages en Suisse. Leur but est d’assurer la préservation, l’encouragement et le développement de paysages attrayants, qui constituent de précieuses zones de détente pour la population et jouent un rôle important d’un point de vue touristique. Les contributions à la qualité du paysage sont versées en lien avec des projets spécifiques. Les cantons élaborent, en collaboration avec la Confédération, des programmes de mesures tenant compte des besoins régionaux. Ces contributions sont prises en charge par la Confédération à hauteur de 90% au maximum.

Les contributions au système de production permettent de soutenir diverses formes de production. La première catégorie comprend la contribution pour l’agriculture biologique versée en faveur des modes de production portant sur l’ensemble de l’exploitation. En 2022, une exploitation biologique a touché 9186 francs en moyenne. La deuxième catégorie englobe les modes de production portant sur une partie de l’exploitation. Elle comprend la contribution pour la culture extensive de céréales, de tournesols, de pois protéagineux, de féveroles et de colza (extenso), la contribution pour la production de lait et de viande basée sur les herbages (PLVH) et la contribution au bien-être des animaux. Cette dernière se divise en deux groupes: la contribution pour les systèmes de stabulation particulièrement respectueux des animaux (SST) et la contribution pour les sorties régulières en plein air (SRPA).

Les contributions à l’utilisation efficiente des ressources ont pour but d’améliorer l’exploitation durable des ressources naturelles et l’utilisation efficiente des moyens de production en favorisant les techniques ayant un effet avéré. Il s’agit d’inciter le plus grand nombre possible d’agriculteurs à favoriser une utilisation rationnelle des ressources. Les contributions à l’utilisation efficiente des ressources, introduites dans le cadre de la politique agricole 2014-2017, sont versées pour des mesures spécifiques et pour une durée limitée.

Les contributions de transition doivent assurer une transition socialement acceptable entre l’ancien système et la politique agricole 2014-2017 (PA 14-17). Leur rôle est de combler les lacunes résultant, par exemple, du couplage de certains paiements directs aux prestations écologiques requises, comme les programmes SRPA. L’introduction de la PA 14-17 a en effet entraîné une diminution des paiements directs sans mesures de compensation pour les exploitants agricoles. Plus les exploitations agricoles participent aux programmes volontaires et reçoivent donc, à nouveau, davantage de paiements directs, plus la contribution de transition sera faible. Bien qu’elles auraient dû prendre fin en 2021, des contributions de transition continuent d'être versées.

Promotion de la production et des ventes

Outre les paiements directs, la Confédération octroie des aides financières à la production et à la distribution de produits agricoles et soutient ponctuellement des initiatives d’exportation permettant de réaliser des études de marché ou de prospecter de nouveaux marchés à l’étranger. En 2022, le budget de ce programme se montait à quelque 538 millions de francs par année.

Un exemple de promotion de la production est le supplément versé pour le lait transformé en fromage. La Confédération a versé, en 2022, 10 centimes par kilo de lait transformé en fromage ainsi qu’un supplément de non-ensilage de 3 centimes par kilo de lait. Elle a également versé un supplément pour le lait commercialisé de 5 centimes supplémentaires par kilo. Ce soutien a été introduit en 2019 après l’abolition de la «loi chocolatière », afin de dédommager les producteurs pour l’intensification de la pression sur le marché. Dans le cadre d’un accord sectoriel, il a été stipulé que ces fonds seraient reversés aux producteurs de denrées alimentaires. Ces aides ont atteint un total de 387 millions de francs. La Confédération a en outre alloué 3,3 millions de francs à la gestion des données laitières et aux outils informatiques.

Un montant de 59,4 millions de francs a été investi dans les mesures relevant de l’économie animale. Celles-ci incluent les contributions à l’élimination des sous-produits animaux, les aides dans le pays pour le bétail de boucherie et la viande, les contributions aux infrastructures dans les régions de montagne, la valorisation de la laine indigène ainsi qu’une convention de prestation conclue avec Proviande. La Confédération a également soutenu la production d’œufs indigènes afin de la protéger contre les effets de la demande cyclique.

La même année, 82 millions de francs ont été alloués à la production végétale, dont 77% destinés à la promotion de cultures particulières. Le solde s’est réparti entre les subventions pour les céréales (19%), la transformation et la valorisation des fruits (3%) et la promotion de la viticulture. Les modifications de l’ordonnance sur les contributions à des cultures particulières (OCCP), entrées en vigueur en 2023, ont étendu le soutien à d’autres plantes protéagineuses (haricots, pois, lupins, vesces, pois chiches et lentilles).

Enfin, quelque 63 millions de francs ont été investis dans la promotion de la qualité et des ventes. La moitié environ de ce montant a été allouée au secteur des produits laitiers et 9% au marché de la viande. Dans le domaine de la production et des ventes, la Confédération peut soutenir les mesures de marketing et de communication à hauteur de 50% des coûts éligibles.

Amélioration des bases de production et mesures sociales

Enfin, le soutien à l’agriculture se manifeste également par l’enveloppe financière «Amélioration des bases de production et mesures sociales». En 2022, les subsides fédéraux destinés aux améliorations foncières, à des projets de développement régional et aux constructions rurales ont atteint 87 millions de francs.

Les cantons ont par ailleurs octroyé des crédits d’investissement à hauteur de 318,5 millions de francs, principalement dans le cadre de mesures individuelles (aide initiale, diversification, construction et transformation de bâtiments d’habitation et d’exploitation).

Les mesures sociales comprennent des prêts au titre de l'aide aux exploitations pour faire face à des difficultés financières temporaires dont le requérant n’est pas responsable. En 2022, des prêts ont été accordés pour un montant de 31 millions de francs.

La protection douanière agricole repose sur deux types d’instruments: les droits de douane et les contingents. Les droits de douane doivent être acquittés à la frontière. Ils renchérissent le prix des marchandises importées. Les contingents constituent quant à eux une limitation quantitative des volumes pouvant être importés. Dans le cadre des contingents, les droits à payer par l’importateur sont modiques, voire nuls. Hors contingent, les droits de douane applicables sont nettement plus élevés. Tant les contingents que les droits de douane visent à protéger la production indigène de la concurrence étrangère.

Contingents

L’art. 22 de la loi sur l’agriculture et l’art. 26 de l’ordonnance sur l’importation de produits agricoles définissent six procédures pour la répartition des contingents tarifaires. Les voici:

Droits de douane

En Suisse, les droits de douane à l’importation prélevés sur les produits agricoles se sont montés à 32,4% en 2022. Il s’agit d’un taux très élevé en comparaison internationale; seules la Corée du Sud, la Turquie, l’Inde et la Norvège pratiquaient des taux plus élevés . Le taux de droits de douane moyen grevant les produits agricoles était de 11,4% dans l’UE et de 5,1% aux États-Unis.

Les droits moyens les plus élevés effectivement appliqués sont ceux perçus sur les produits laitiers et les produits animaux et s’établissent à respectivement 187,5% et 96,7% (cf. tableau 1). Les taux maximums sont parfois extrêmement élevés, comme en témoignent les droits de douane de plus de 1000% prélevés sur certains produits animaux. L’objectif de tels droits de douane est d’empêcher complètement les importations et ils ne sont par conséquent jamais appliqués. C’est pourquoi le tarif douanier moyen indiqué tant dans le tableau 1 que dans la figure 5 n’équivaut pas au volume total des biens sur lesquels porte la protection douanière, mais bien au volume des produits effectivement importés.

En Suisse, le taux de droits de douane appliqué sur un produit dépend de la concurrence que celui-ci exerce sur la production indigène. Lorsqu’il y a concurrence, les droits de douane sont élevés, alors que si les produits importés ne sont pas ou pratiquement pas produits en Suisse, ils sont sujets à des droits très faibles. C’est pour cette raison que des produits tels que le poisson et les produits de la pêche sont soumis à des taux de moins de 1%.

Catégories douanières

Les droits de douane appliqués en Suisse peuvent être classés en trois catégories: les droits ajustables, les droits saisonniers et les droits applicables aux produits transformés.

Les droits ajustables servent à fixer le prix d’un bien importé. Si le prix de ce dernier chute, le droit augmente pour que le prix du bien sur le marché suisse reste inchangé. Le calcul des droits ajustables s’appliquant aux produits importés passe par l’établissement d’un prix d’importation indicatif. Ce prix indicatif correspond au prix que le produit importé doit finalement coûter. Le droit ajustable est fixé de manière que le prix visé soit atteint. Il correspond donc à la différence entre le prix indicatif et le prix du marché mondial . Le tarif douanier est généralement révisé et ajusté sur une base mensuelle.

Les tarifs saisonniers sont appliqués aux produits agricoles des catégories suivantes: fruits frais, légumes frais et fleurs coupées. Ils sont utilisés en association avec des contingents. Il existe deux taux de droits de douane: le taux du contingent et le taux hors contingent. Lorsqu’elles ont lieu dans les limites du contingent défini, les importations sont soumises à un droit d’entrée réduit, le taux du contingent. Mais si les contingents sont épuisés, un taux prohibitif – le taux hors contingent – est généralement prélevé. Le taux du contingent pour les tomates cerise est de 5 francs par kilo, alors que le taux hors contingent est de 600 francs par kilo. Les droits exacts dépendent des divers sous-produits et de leur contingentement.

Les différents tarifs douaniers et contingents sont appliqués en fonction de la situation du moment sur le marché:

• En dehors de la période de récolte, pas de contingents. L’importation est donc possible sans restriction au taux réduit du contingent.
• Durant la saison, aucun contingent n’est libéré tant que la récolte indigène est suffisante pour couvrir la demande en Suisse. Les importations sont possibles au taux hors contingent, bien supérieur.
• Si, durant la saison, la production indigène ne permet pas de répondre à la demande, des contingents sont libérés. La marchandise entrant dans ces contingents peut être importée au taux du contingent.

Les grossistes qui importent la marchandise hors saison et la stockent pour l’écouler sur le marché durant la saison constituent un cas à part. Ils doivent s’acquitter après coup de la différence de droits d’entrée ou faire déduire la marchandise de leurs contingents.

L’importation de produits agricoles transformés est aussi rendue plus chère par les droits de douane. Ceux-ci visent deux objectifs: tout d’abord, éviter que la protection douanière s’appliquant aux matières premières agricoles ne soit contournée par une augmentation des importations de produits agricoles transformés (protection agricole). Et ensuite, protéger l’industrie alimentaire suisse de la concurrence étrangère sur le marché indigène (élément de protection industrielle). Les droits de douanes se composent d’une part variable et d’une part fixe. La part variable, dite de protection agricole, tient compte de l’écart entre les prix des matières premières en Suisse et dans le reste du monde. La part fixe constitue l’élément de protection industrielle.

Pour l’UE, les partenaires de libre-échange et les pays bénéficiant du système de préférences généralisées (SPG/SPG), seul l’élément de protection agricole s’applique aux importations de produits agricoles transformés. Les importateurs doivent payer une compensation pour les matières premières agricoles moins chères importées de l’étranger qui sont incorporées dans leurs produits. Ainsi, les producteurs indigènes de chocolat, de biscuits et de pâtisseries, de bonbons, de soupes, de sauces et de pâtes, entre autres, ne subissent pas de désavantage concurrentiel du fait du prix supérieur des produits agricoles. Cela permet à l’agriculture suisse de conserver des acheteurs. Pour ce qui est des États tiers avec lesquels aucun accord de libre-échange n’a été conclu, les éléments de protection agricole et de protection industrielle s’appliquent. Dès lors, il est plus intéressant de transformer les matières premières en Suisse. Pour ces pays, la protection agricole des denrées alimentaires transformées dépasse de beaucoup la protection industrielle également applicable.

Allègements pour le trafic de marchandises de l’industrie alimentaire

Lorsqu’une marchandise est perfectionnée dans un autre pays avant de repasser la frontière, on parle de trafic de perfectionnement passif ou actif. Les taux de droits de douane et les autorisations en vigueur ne sont alors pas les mêmes que pour l’importation ou l’exportation à proprement parler.

Le trafic de perfectionnement passif consiste à exporter temporairement des marchandises pour un conditionnement, une transformation ou une remise en état, puis à les réimporter. Dans ce cas, les marchandises perfectionnées peuvent être réimportées en franchise de droits de douane ou au bénéfice d’un taux réduit; ce trafic est soumis à autorisation. Le trafic de perfectionnement actif consiste à l’inverse à importer temporairement des marchandises pour les transformer, les finaliser ou les réparer, puis à les réexporter. Les marchandises sont alors importées en franchise de droits de douane ou avec un droit au remboursement des droits de douane. Une exonération de la TVA est aussi possible. Ces allègements servent notamment à compenser la protection douanière relative aux matières premières agricoles.

Dans son évaluation de la politique agricole de la Suisse, l’OCDE estime que la protection douanière n’est guère profitable aux agriculteurs. Seule une petite partie des bénéfices de cette protection, chiffrés à 3,7 milliards de francs par an, revient aux agriculteurs. Le reste profite sous forme de rentes aux échelons situés en amont et en aval de la chaîne de valeur, notamment à la distribution. En conséquence, la protection douanière est un instrument fort peu efficace pour soutenir les agriculteurs qui entraîne au final un gaspillage considérable de ressources.

Comme le montre encore l’étude de l’OCDE, la protection douanière entraîne des coûts élevés. L’effet le plus visible de notre politique agricole isolationniste est le niveau élevé des prix à la consommation et à la production. Les prix des denrées alimentaires en Suisse dépassent de quelque 66% la moyenne de l’UE. La différence de prix entre la Suisse et l’étranger est considérable, en particulier pour les produits très protégés. Les Suisses doivent par exemple débourser 2,3 fois plus environ pour la viande que les citoyens de l’UE. Plusieurs études et une évaluation du Conseil fédéral indiquent qu’en cas de libéralisation, les avantages pour les consommateurs seraient nettement plus élevés que les pertes des producteurs. Ainsi que le démontrent Jacques Chavaz et Martin Pidoux, la protection douanière entraîne une hausse des prix, et pas uniquement sur des biens produits en Suisse. En effet, 300 produits exotiques et tropicaux y sont aussi soumis, ce qui représente une charge supplémentaire de 3,8 millions de francs par an pour les consommateurs.

L’étude de l’OCDE montre en outre que différents secteurs situés le long de la chaîne de valeur tireraient profit d’une libéralisation. Le régime actuel entraîne en effet des prix élevés pour les intrants et les produits intermédiaires. Une réduction des prix à la production profiterait par exemple à l’industrie alimentaire qui deviendrait plus compétitive grâce à des intrants moins chers.

Dans ce contexte, il n’est pas surprenant que l’industrie agroalimentaire suisse soit surtout compétitive dans les domaines où elle peut se procurer des biens intermédiaires à l’étranger aux prix du marché mondial, comme le chocolat et le café. Pas moins de 65% de l’ensemble des exportations de denrées alimentaires relèvent des catégories suivantes: café, thé, maté, boissons et denrées alimentaires diverses. La Suisse n’est en revanche guère compétitive dans les secteurs très protégés.

Selon l’OCDE, le protectionnisme agricole incite à conserver des structures dépassées. D’autres secteurs, comme l’industrie des machines, opèrent dans un contexte de concurrence mondiale et doivent de ce fait constamment optimiser leurs ressources, adapter leurs structures et innover. Ce n’est pas le cas du secteur agricole, à l’abri de la concurrence étrangère. Cette situation freine sa capacité d’innovation et immobilise des ressources dans des domaines plutôt improductifs qui ne pourraient survivre sans protection douanière.

Les simulations de l’OCDE montrent qu’une libéralisation du secteur agricole ferait des gagnants et des perdants . Si le secteur produisait moins dans des domaines aujourd’hui très protégés, la production se déplacerait vers des domaines actuellement moins protégés, de sorte que certains produiraient davantage. On assisterait à un glissement général des ressources des domaines moins compétitifs vers ceux présentant un avantage comparatif. L’étude de l’OCDE indique par exemple que s’agissant du lait et des produits laitiers , une libéralisation permettrait à la Suisse de concurrencer l’UE et de produire davantage pour l’exportation. Les producteurs de lait auraient donc eux aussi à y gagner.

Le maintien du niveau de production actuel est le seul objectif de politique agricole que la protection douanière permet d’atteindre. Une étude  réalisée sur mandat de l’OFAG conclut qu’en cas de libéralisation totale, la production agricole suisse reculerait de 8% à 15%, selon le degré de préférence des consommateurs pour les produits suisses. Les droits de douane et les contingents assurent donc une production indigène un peu plus élevée. En cas de suppression de la protection douanière, les agriculteurs suisses conserveraient néanmoins 85% à 92% de leur production. Une étude signée Jacques Chavaz et Martin Pidoux aboutit à des résultats similaires.

Le marché du fromage, qui est entièrement libéralisé entre la Suisse et l’Union européenne depuis 2007, est un exemple d’ouverture des frontières couronné de succès pour notre pays. Avant cette ouverture, un délai de transition de cinq ans avait été fixé aux producteurs de lait pour procéder aux ajustements nécessaires. Contrairement aux attentes des sceptiques, cet accord n’a pas entraîné une réduction drastique de la production de fromage en Suisse. Bien au contraire, la production a augmenté de 15% entre 2007 et 2022. Durant la même période, les exportations ont progressé de 30%, tandis que les importations se sont accrues de 109%.

Depuis l’introduction du libre-échange fromager avec l’UE, la Suisse exporte des fromages plutôt chers et importe en revanche des produits plutôt bon marché. La libéralisation a de toute évidence aussi amené un assainissement structurel. Comme une enquête de BAK Basel (2012) l’a révélé, les fromages suisses sont ainsi devenus plus concurrentiels. Les consommateurs tirent profit de la libéralisation sous forme d’une baisse des prix et d’une offre plus étendue; les producteurs sont également gagnants puisqu’ils peuvent exporter leur fromage à des prix élevés et sont ainsi devenus plus compétitifs. Dans ce contexte, l’augmentation de la consommation de fromage par habitant observée en Suisse depuis 2007 n’est guère surprenante . Le marché du vin, libéralisé en Suisse depuis 2001, montre également que l’ouverture d’un marché apporte des améliorations sensibles en termes de qualité et se révèle très profitable pour les producteurs.

L’exemple de l’Autriche prouve qu’une ouverture du secteur agricole ne chamboule pas complètement ses structures. Avant la libéralisation, le marché agricole autrichien n’était pas compétitif. Les structures étaient obsolètes et les prix élevés en l’absence de pressions concurrentielles en provenance de l’étranger. Les prix des denrées alimentaires étaient nettement plus élevés que la moyenne européenne, comme c’est le cas aujourd’hui en Suisse. Le secteur agricole autrichien se caractérisait lui aussi par de nombreuses petites exploitations, dont plus de la moitié se trouvaient dans des régions désavantagées sur le plan topographique – en général dans les zones de collines ou de montagne.

Après son adhésion à l’Union européenne en 1995, l’Autriche a été obligée de libéraliser son secteur agricole. Selon les auteurs, les conséquences de cette mesure sont jugées tantôt positives tantôt négatives pour l’agriculture. Un examen plus attentif de la situation montre que près de neuf exploitations sur dix restent en mains familiales malgré la libéralisation, tout comme en Suisse. La taille moyenne des exploitations autrichiennes a sensiblement augmenté depuis l’ouverture du marché. En dépit de la protection aux frontières, la Suisse n’a pas été épargnée par les mutations structurelles. Dans notre pays, le nombre de fermes a aussi nettement diminué, alors que la surface agricole utile par exploitation s’est accrue. Celle-ci est aujourd’hui légèrement plus élevée en Autriche qu’en Suisse, après près de 30 ans de libre-échange avec l’UE. De ce fait, la part des subventions par rapport au revenu agricole n’a pas non plus augmenté en Autriche. En 2021, les aides financières représentaient 69,6% du revenu agricole en Suisse, contre 54,0% en Autriche. Contrairement à la Suisse, l’agriculture autrichienne est toutefois devenue nettement plus compétitive depuis l’ouverture du marché. Les exportations nominales ont été multipliées par huit depuis 1995. L’agriculture autrichienne n’a pas non plus été pénalisée par l’adhésion de la Slovénie, de la Slovaquie, de la Tchéquie et de la Hongrie lors de l’élargissement de l’UE vers l’est. L’ouverture des marchés au sein de l’UE a permis aux agriculteurs autrichiens de se concentrer sur leurs forces, de devenir plus innovants et d’offrir une valeur ajoutée aux consommateurs. Ils peuvent ainsi continuer d’exercer un métier attrayant sur un territoire relativement petit.

Hormis la protection élevée aux frontières et les subventions, les exploitations agricoles suisses bénéficient de nombreux autres avantages que les autres secteurs économiques ne connaissent pas. En comparaison avec le reste de la population ou les autres PME artisanales, les agriculteurs jouissent de divers droits non seulement au niveau de l’exploitation, mais aussi au niveau personnel. Quelques-uns de ces avantages sont brièvement présentés ci-après à titre d’exemples.

Les véhicules agricoles (plaques d’immatriculation vertes) sont exonérés de la redevance poids lourds liée aux prestations, un taux réduit est applicable aux véhicules à moteur et les agriculteurs peuvent demander le remboursement de l’impôt sur les huiles minérales. Les paysans ne sont par ailleurs pas tenus de respecter les périodes de repos légales lors du transport de matériaux de déblai ou de construction ni pour le transport professionnel de bois.

Dans le secteur agricole, les allocations familiales normalement payées par l’employeur sont en grande partie prises en charge par les pouvoirs publics. Les exploitations agricoles sont également déliées de l’obligation de cotiser à la LPP (prévoyance professionnelle) pour les membres de la famille qui travaillent sur le domaine. La mise en œuvre de la PA22+ va changer cela à partir de 2027. Des exceptions à la loi sur le travail, en ce qui concerne le temps de travail maximal, sont en outre applicables par exemple. Les exploitations agricoles sont entièrement exonérées de la TVA sur la vente de leur propre production. Un taux de TVA réduit s’applique par ailleurs pour certaines importations de marchandises et d’animaux. Les exploitations agricoles ne peuvent pas non plus faire l’objet d’une poursuite par voie de faillite. Seule une poursuite en réalisation de gage peut être introduite et seul l’inventaire non nécessaire à l’exploitation peut être grevé de droits de gage.

Contrairement aux entreprises artisanales, les agriculteurs bénéficient d’un accès facilité aux crédits d’investissement sans intérêt, au travers desquels la Confédération soutient les améliorations structurelles et les mesures communautaires. Les agriculteurs peuvent en outre bénéficier d’aides financières sous forme de prêts sans intérêt. Seuls les agriculteurs peuvent construire jusqu’à trois appartements sur des terrains agricoles bon marché. Les agriculteurs qui le font bénéficient également de privilèges fiscaux: la valeur locative de leur logement en propriété est beaucoup plus basse par rapport au reste de la population. La fortune est uniquement taxée sur la base de la valeur de rendement des immeubles agricoles et non pas sur la base d’une valeur pondérée située entre la valeur de rendement et la valeur vénale, comme cela se fait pour les entreprises artisanales.

Les agriculteurs peuvent également proposer, avec certaines restrictions, des prestations de restauration et d’hébergement sur leur domaine, par exemple, à des conditions moins sévères que l’industrie hôtelière. Enfin, cette liste non exhaustive inclut également les privilèges accordés en vertu du droit foncier rural et du droit sur le bail à ferme. Lors d’un partage successoral, les agriculteurs ne sont pas taxés sur la valeur vénale de la maison et de l’exploitation, mais peuvent les reprendre à la valeur de rendement agricole.

Les transactions immobilières portant sur des terrains agricoles sont soumises à de très nombreuses restrictions. Celles-ci sont presque exclusivement régies par la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR). La LDFR, qui est entrée en vigueur en 1994 et a, depuis lors, été révisée à plusieurs reprises, règle les transactions juridiques portant sur du terrain agricole et contient l’ensemble des dispositions relatives à l’acquisition, au partage et à la mise en gage.

Depuis l’introduction de la LDFR, il est devenu plus difficile d’acquérir du terrain agricole et de créer sa propre exploitation. La LDFR accentue la tendance à la baisse des prix. Pour les agriculteurs, il s’agit d’une épée à double tranchant: ils profitent d’une part de prix plus faibles lorsqu’ils acquièrent du terrain, mais de l’autre, seuls de rares paysans sont disposés à vendre du terrain à des prix si faibles. Il est donc difficile pour un jeune agriculteur d’acheter une exploitation agricole non familiale. Pour les personnes qui ne sont pas issues du milieu agricole, les difficultés sont encore plus nombreuses. D’une part, elles doivent exploiter elles-mêmes le terrain acheté et, d’autre part, les exigences en termes de formation agricole de l’acquéreur posées par la LDRF sont devenues nettement plus sévères. Un non-agriculteur ne peut donc en principe pas acheter de terrain agricole. Du fait de cette réglementation, il est par exemple impossible que des non-agriculteurs produisent sur leur terrain agricole des cultures spéciales comme les fraises, les herbes aromatiques, les baies de goji ou le houblon.

La LDRF ne vise pas en priorité à compliquer l’acquisition de terrain agricole par des non-agriculteurs. Les restrictions imposées par la loi ont pour but (art. 1., al. 1):

• d’encourager la propriété foncière rurale et en particulier de maintenir des entreprises familiales comme fondement d’une population paysanne forte et d’une agriculture productive orientée vers une exploitation durable du sol, ainsi que d’améliorer les structures;
• de renforcer la position de l’exploitant à titre personnel, y compris celle du fermier, en cas d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles; et
• de lutter contre les prix surfaits des terrains agricoles.

Les ordonnances relatives au partage matériel des entreprises agricoles et au morcellement des terrains agricoles sont au cœur de la LDRF. L’interdiction de partage matériel se rapporte à l’aliénation d’entreprises agricoles. Elle permet d’éviter la soustraction d’immeubles ou de parcelles de l’exploitation agricole. L’interdiction de morcellement va dans la même direction: elle vise à éviter le morcellement excessif de terrains agricoles lors d’un transfert de propriété, car ceux-ci ne pourraient ensuite plus être exploités de manière rentable.

Une autorisation est nécessaire pour acquérir une entreprise ou un immeuble agricole. N’a pas besoin d’être autorisée l’acquisition faite par succession et par attribution de droit successoral, par un descendant, le conjoint, les père et mère ou des frères ou des sœurs de l’aliénateur ou l’un de leurs enfants ainsi que par un copropriétaire ou un propriétaire solidaire. En outre, la loi ne s’applique pas aux exploitations agricoles d’une superficie inférieure à 25 ares ni aux vignes de moins de 15 ares. Les cantons disposent d’une certaine marge de manœuvre pour ce qui concerne la mise en œuvre.

En vertu de la LDRF, une acquisition n’est pas autorisée si l’acquéreur n’est pas personnellement exploitant ou si un prix surfait a été convenu. Le prix d’acquisition est jugé surfait s’il est supérieur de 5% aux prix payés en moyenne au cours des cinq dernières années pour des immeubles ou exploitations agricoles comparables dans la région concernée. Selon l’art. 9 LDRF, est exploitant à titre personnel quiconque cultive lui-même les terres agricoles et/ou dirige personnellement l’entreprise agricole.

En comparaison internationale, la Suisse compte parmi les pays qui subventionnent le plus le secteur agricole. C’est ce que montre la comparaison internationale de l’OCDE, qui quantifie le soutien total offert aux producteurs (estimation du soutien au producteur ou PSE; «producer support estimate», en anglais). Cette statistique tient compte aussi bien des transferts budgétaires (subventions, etc.), des recettes perdues par l’État à cause des privilèges accordés ainsi que des transferts de propriété aux prix du marché (comme les prix plus élevés aux fins de la protection à la frontière).

La figure 7 montre que la Suisse se classe au deuxième rang en ce qui concerne la PSE; seule la Norvège soutient encore davantage son agriculture. En Suisse, les transferts des consommateurs et des contribuables en faveur des agriculteurs représentent ainsi près de 45% de la totalité des recettes agricoles brutes. En 2022, celles-ci avoisinaient les 6 milliards de dollars US.

La subdivision des aides agricoles entre les aides créant une distorsion du marché et de la production et les autres aides est également intéressante. Mis à part le système douanier et le système des contingents, les subventions créant une distorsion du marché et de la production se composent principalement d’éléments relevant de l’encouragement de la production et de la promotion des ventes. Selon l’OCDE , la moitié environ de l’estimation du soutien à la production sont des aides qui faussent le marché.