L’initiative contre les Bilatérales mettrait un terme à la voie bilatérale

Dans cette affaire, l’UDC voudrait faire passer l’accord sur la libre circulation des personnes à la trappe. Comme celui-ci est lié par la « clause guillotine » aux six autres accords des Bilatérales I, l’acceptation de l’initiative de limitation sonnerait automatiquement le glas de tous les accords. La voie bilatérale poursuivie avec succès jusqu’à présent prendrait fin dans les douze mois. Les entreprises suisses perdraient d’un coup leur accès privilégié au marché d’exportation, qui est de loin le plus important pour elles. En 2018, la quote-part du commerce extérieur de la Suisse en pourcentage du PIB s’élevait à 95,3%; 51,6% des marchandises et des services que la Suisse a exportés ont pris le chemin de l’un des pays de l’UE. Cette dynamique positive s’est également répercutée sur les revenus. Des experts ont calculé que grâce aux accords bilatéraux, les revenus par an et par habitant sont jusqu’à 4400 francs supérieurs à ce qu’ils seraient sans. Face à ce succès incontesté, un autre constat apparaît aussi clairement: aucune des alternatives mises en avant par les auteurs de l’initiative ne peut remplacer la voie bilatérale. Un accord de libre-échange étendu n’offrirait pas aux entreprises suisses un même accès au marché intérieur européen. Les exportations de l’économie suisse vers l’UE ne pourraient pas non plus être remplacées par des exportations accrues vers l’Asie ou les États-Unis, marchés qui ont d’ailleurs eu tendance à se refermer plutôt qu’à s’ouvrir au cours de ces dernières temps. L’initiative de l’UDC contre les Bilatérales aurait aussi une influence négative sur le marché du travail en Suisse. Les systèmes de contingents du passé n’ont pas jugulé l’immigration. Par contre, ils rendraient un mauvais service aux entreprises suisses pour lutter contre la pénurie de personnel qualifié. Cette initiative nuit massivement à l’économie sans apporter d’avantages en contrepartie. C’est pour cette raison qu’economiesuisse la rejette catégoriquement.

Les accords bilatéraux I forment la pierre angulaire du cadre réglementaire régissant les relations entre la Suisse et l’UE à la suite du rejet de l’adhésion à l’Espace économique européen (EEE) en 1992. Les négociations ont duré plusieurs années avant d’aboutir. Les accords n’ont été signés qu’en 1999. En 2000, ceux-ci étaient acceptés en votation populaire à une très confortable majorité de 67,2%. Depuis leur entrée en vigueur en 2002, les Suisses ont eu l’occasion de montrer leur soutien à la voie bilatérale dans de nombreuses autres votations. Selon des sondages récents, la voie bilatérale est plébiscitée par 80% de la population suisse.

En octobre 2017 pourtant, l’UDC lançait l’initiative contre les Bilatérales en compagnie de l’ASIN. L’initiative a été déposée à la Chancellerie fédérale le 31 août 2018 munie de 116 139 signatures valables. Le texte ne laisse aucune marge d’interprétation. Selon celui-ci, la Suisse serait obligée de mettre fin à la libre circulation des personnes (LCP) avec les pays de l’UE/AELE. Elle n’aurait pas le droit de conclure de nouveaux traités similaires. Les dispositions transitoires sont également formulées strictement: dans un premier temps, le Conseil fédéral disposerait d’un délai de douze mois pour abroger l’ALCP par la voie de la négociation. En cas d’échec, le Conseil fédéral devrait dénoncer l’accord dans un délai supplémentaire de 30 jours. Les auteurs de l’initiative concèdent eux-mêmes que la Suisse devrait dénoncer l’ensemble du dispositif des Bilatérales I au plus tard treize mois après l’acceptation de l’initiative sauf si, contre toute attente, la Suisse et l’UE réussissent à s’entendre. En 1999, les parties s’étaient mises d’accord sur une clause dite guillotine qui prévoit que les sept accords (voir présentation ci-dessous) ne peuvent pas être dénoncés séparément. Si un accord devient caduc, tous les autres accords le deviennent aussi automatiquement six mois plus tard. Autrement dit, en cas d’acceptation de l’initiative contre les Bilatérales, la Suisse mettrait fin à la voie bilatérale.

La disparition des accords bilatéraux I aurait des effets aussi sur l’appartenance de la Suisse à l’Association européenne de libre-échange (AELE). La zone de libre-échange formée avec la Norvège, le Liechtenstein et l’Islande repose sur la convention AELE, qui est elle-même fondée sur les accords bilatéraux I. Comme l’écrit le Conseil fédéral dans son message, «en cas de dénonciation de l’ALCP [accord sur la libre circulation des personnes], il ne sera pas possible de maintenir telle quelle la convention AELE.»

Sur mandat de l’administration fédérale, des chercheurs du BAK Economics et d’Ecoplan ont, dans deux études distinctes, quantifié la valeur économique des accords bilatéraux I. Les économistes du BAK Economics estiment que le PIB de la Suisse sans les accords bilatéraux I serait, chaque année, inférieur à ce qu’il serait sans, et que le PIB aurait diminué de 7,1% en 2035. En chiffres absolus, la disparition des bilatérales I coûterait à la Suisse 630 milliards de francs (à titre de comparaison, le PIB de la Suisse s’est élevé à 690 milliards de francs en 2018). Pour la population, il en résulterait une perte de revenu par habitant de 3400 francs en 2035.

Dans leur étude, les experts d’Ecoplan n’incluent ni l’accord sur la recherche, ni les effets systémiques. Selon eux, le produit intérieur brut serait de 460 milliards de francs inférieur, soit une perte de revenu moyenne de 1900 francs par an et par habitant jusqu’en 2035.

Il convient de remarquer que dans les deux études, les chercheurs ont conçu leurs modèles sur la base d’hypothèses très prudentes. L’administration fédérale en conclut que l’impact des accords bilatéraux I sur l’économie est probablement plus élevé que les estimations des experts.

economiesuisse a elle aussi mené sa propre étude et développé un modèle pour calculer la valeur des accords bilatéraux. Contrairement aux instituts BAK Economics et Ecoplan, il ne s’agit pas d’une projection dans l’avenir. La faîtière de l’économie suisse a cherché à connaître rétroactivement le gain de croissance enregistré par l’économie suisse grâce à l’entrée en vigueur des accords bilatéraux. L’étude montre qu’en 2016, le revenu par habitant en Suisse était de 4400 francs environ supérieur à ce qu’il serait sans.

Dès lors, il n’est pas étonnant que 75% des entreprises suisses se soient déclarées favorables aux accords bilatéraux dans une enquête représentative. Seules 4% des entreprises interrogées se sont prononcées contre les accords.

Le moment est venu de se pencher sur les différents accords.

L’accord le plus connu et le plus important des accords bilatéraux I est sans doute celui sur la libre circulation des personnes. Il prévoit que les citoyens de la Suisse et de l’UE peuvent s’établir librement dans les États parties et y exercer une activité lucrative. À condition toutefois de posséder un contrat de travail valable, d’être indépendants ou de pouvoir justifier de moyens financiers suffisants et de disposer d’une couverture d’assurance maladie. Jusqu’ici, la libre circulation des personnes a eu un impact majoritairement positif sur le marché du travail (accès à une main-d’œuvre qualifiée, par exemple). Les entreprises installées en Suisse ont déclaré, dans des diverses enquêtes, que cet accord était de loin le plus important des sept accords bilatéraux I. Quelque 76,5% des entreprises interrogées considèrent ainsi l’accord positif, et seulement 6,8% négatif.

Il est difficile de chiffrer précisément l’utilité de la libre circulation des personnes. D’après les calculs du professeur George Sheldon de l’Université de Bâle, les immigrés venus par ce biais entre 2003 et 2011 ont contribué à une augmentation du PIB de la Suisse par habitant de 553 francs ou 0,9% en moyenne – malgré la crise financière. La valeur économique de l’accord sur la libre circulation des personnes est estimée à 14 milliards de francs par an.

L’accord relatif à la suppression des obstacles techniques au commerce (Mutual recognition agreement ou ARM) prévoit qu’une entreprise peut faire examiner la conformité d’un produit auprès d’une seule instance en Suisse ou au sein de l’UE (évaluation dite de conformité). Grâce à cet accord, les entreprises concernées ont gagné beaucoup de temps et baissé nettement leurs coûts. La valeur économique de cet accord s’élève à près de 2 milliards de francs par an.

L’accord sur l’agriculture simplifie le commerce de certains produits agricoles, avant tout le fromage et les produits laitiers transformés. D’une part, l’UE et la Suisse suppriment des droits de douane et, d’autre part, elles reconnaissent l’équivalence des prescriptions dans les domaines de la médecine vétérinaire, des produits phytosanitaires et de l’agriculture biologique. L’accord a boosté les exportations de fromage vers l’UE: entre 2002 et 2018, les ventes de fromage et de séré suisses vers les États membres de l’UE ont progressé de 42%. Les recettes des producteurs concernés ont, pour leur part, augmenté de plus de 50%. Sachant que 80% des exportations sont destinées à l’UE, ce marché est de loin le plus important pour le fromage suisse. Pour ce seul produit, l’accord a une utilité chiffrée à 100 millions de francs par an. Mais ce n’est pas tout, l’accord réduit aussi les prix pour les agriculteurs suisses qui peuvent importer des semences meilleur marché. Les consommateurs suisses en bénéficient aussi avec une offre de fromage accrue dans les magasins.

L’accord sur les transports terrestres garantit l’intégration, dans la politique européenne, de l’objectif suisse du transfert de la route au rail du trafic poids lourd à travers les Alpes: l’UE a accepté l’augmentation de la redevance sur le trafic poids lourds liée aux prestations (RPLP) à 325 francs (2008) et la Suisse le relèvement progressif de la limite de tonnage des poids lourds à 40 tonnes (depuis 2005). Les experts estiment que cet accord rapporte 500 millions de francs par an.

L’accord sur le transport aérien, qui confère aux compagnies aériennes des droits d’accès réciproques aux marchés du transport aérien, est encore plus important. Dans la mesure où les passagers suisses peuvent bénéficier de tarifs avantageux et que les compagnies aériennes suisses peuvent rallier davantage de destinations à des tarifs avantageux, la valeur de cet accord est estimée à quelque 7 milliards de francs. Grâce à lui, la Suisse est par ailleurs membre à part entière de l’Agence européenne pour la sécurité aérienne (AESA) et peut ainsi participer à l’élaboration des règles pour l’aviation.

L’accord sur les marchés publics étend l’obligation de lancer des appels d’offres de l’Organisation mondiale du commerce, notamment au trafic ferroviaire et au niveau communal. Cela permet, d’une part, aux entreprises suisses de décrocher davantage de contrats au sein de l’UE et, d’autre part, aux communes de réaliser leurs projets à moindre frais. La valeur économique de cet accord est estimée à 1 milliard de francs par an.

L’accord sur la recherche pose les fondements de la participation de chercheurs et d’entreprises suisses aux programmes-cadre de recherche de l’UE, dont le budget se chiffre en milliards. Les uns comme les autres peuvent diriger des projets prestigieux au sein du programme et étendre leur réseau. Grâce à cet accord, la recherche et l’innovation suisses ont enregistré un gain d’efficacité de 20% et créé une valeur ajoutée de plus de 2 milliards de francs par an.

La valeur économique de la voie bilatérale est immense. La Suisse pourrait, bien sûr, tenter d'accéder au marché intérieur européen à l'aide d'autres instruments. À ce titre, les auteurs de l'initiative UDC contre les Bilatérales ne cessent de plaider pour un accord de libre-échange global. Mais cette approche néglige un point essentiel: la Suisse a conclu des accords bilatéraux parce qu'en matière d'accès au marché, les besoins de l'économie suisse ne peuvent être satisfaits de manière satisfaisante par un seul accord de libre-échange. Si les entreprises tirent profit de leur participation au marché intérieur de l'UE, c'est surtout grâce à des règles identiques pour tous et à de nouvelles coopérations. Avec un accord de libre-échange, les normes suisses ne seraient plus reconnues comme équivalentes dans l'UE et certains secteurs de services, comme le transport aérien, se verraient totalement exclus. Un tel scénario serait un grand pas en arrière et occasionnerait des coûts élevés pour la Suisse. Une analyse de l'administration fédérale l'a d'ailleurs clairement mis en évidence. De plus, un tel accord doit d'abord être négocié et, indépendamment des retards possibles, on ne sait pas quelles concessions l'UE serait prête à faire, ni quelles exigences elle formulerait en retour.

De même, dans ses échanges commerciaux avec l'UE, la Suisse ne peut pas s'en remettre uniquement aux règles de l'OMC. Bien que ces règles soient extrêmement importantes pour le commerce international, elles ne sont que des normes a minima. L'accès au marché que permettent les accords bilatéraux va bien au-delà de ce qu'on peut atteindre dans le cadre de l'OMC. Au demeurant, l'OMC est actuellement bloquée et l'on ne voit pas très bien comment elle va évoluer. Il est donc d'autant plus important pour l'économie suisse d'asseoir ses relations avec son principal partenaire commercial sur des bases solides.

Le commerce extérieur suisse doit pouvoir exporter vers le plus grand nombre possible de régions, c’est essentiel. Il assure en effet 95,3% du PIB helvétique. Les Suisses gagnent deux francs sur cinq grâce aux échanges avec l’étranger. A cet égard, les marchés émergents d'Asie et celui des États-Unis sont donc aussi, bien sûr, très importants. Il est évident que la politique économique extérieure de la Suisse doit négocier pour les entreprises helvétiques les meilleures conditions d'accès possibles aux marchés et les garantir par des accords de libre-échange. Cela dit, il serait faux de croire que ces autres marchés pourraient remplacer le commerce avec l'UE.

Aujourd'hui, les clients de l'UE absorbent 51,6% de la totalité des exportations suisses de services et de marchandises. Il est vrai qu'en proportion, les exportations vers d'autres régions augmentent plus rapidement, mais à un niveau beaucoup plus faible. Les économistes de BAK Economics ont fait leurs calculs et leur conclusion est claire: ces dix prochaines années, l'UE continuera de contribuer le plus à la progression des exportations suisses, suivie de l'Asie. L'Amérique n'entrera en scène qu'au-delà de cet horizon. Il est donc essentiel que la Suisse ne compromette pas ses conditions d'accès au marché européen.

L'initiative UDC contre les Bilatérales nuirait gravement à l'économie en mettant des obstacles à la vente de produits et de services suisses à l'UE. Mais elle affecterait également le marché du travail. La Suisse souffre d'une pénurie de main-d'œuvre qualifiée, qui ne fera que s'aggraver à l'avenir. Les analystes d'UBS prévoient que notre pays aura besoin de 300’000 travailleurs supplémentaires dans les dix prochaines années. Pour couvrir ce besoin, les entreprises doivent, demain comme hier, pouvoir recruter leurs employés de manière flexible en Europe également. L'immigration a multiplié les emplois en Suisse, ce dont les habitants de notre pays profitent également. Les économistes ont ainsi constaté, par exemple, que le recrutement d'une personne très qualifiée crée en aval jusqu'à cinq emplois supplémentaires dans une entreprise. En outre, 74% des travailleurs récemment arrivés en Suisse en provenance de l'UE sont occupés dans des catégories professionnelles aux profils de qualification élevés ou très élevés. Depuis 2002, plus de 700 000 emplois nouveaux ont été créés en Suisse, dont près de la moitié ont été occupés par des ressortissants suisses. Les actifs de l'UE et de l'AELE viennent donc compléter nos effectifs locaux. Sans la libre circulation des personnes, les entreprises suisses devraient retourner au système des contingents et mobiliser un fonctionnaire fédéral pour chaque employé étranger. Le recrutement de spécialistes de l'UE deviendrait plus coûteux en temps et en argent.

L'administration fédérale étudie régulièrement l'impact sur le marché du travail de l'immigration autorisée dans le cadre de la libre circulation des personnes. Et ses constats sont positifs: ils ne font état d'aucune pression générale à la baisse sur les salaires et montrent que l'immigration soutient le premier pilier de notre prévoyance sociale. Ces dernières années, en effet, les salaires suisses ont continuellement progressé, soit d'environ 1,1%. Pendant ce temps, les immigrants issus de l'UE ont financé 26,1% des recettes de l'AVS et de l'AI, tout en ne percevant que 15,3% des prestations de ces deux assurances. Ce n'est que dans le domaine de l'assurance chômage que les ressortissants de l'UE/AELE sont davantage bénéficiaires que contributeurs, avec des chiffres de respectivement 31,1% et 24,4%.

L'immigration a fortement diminué depuis l'année record de 2013 (voir graphique). Car elle dépend du dynamisme économique, c'est-à-dire de la demande de personnel. Quand l'économie est florissante, l'immigration se renforce. A l'inverse, elle diminue lorsque les entreprises suisses ont moins de commandes. La libre circulation des personnes a fait ses preuves aussi bien pour les employeurs que pour les travailleurs suisses. Le système des contingents appliqué dans le passé nous a laissé d'autres souvenirs. Non seulement il exigeait beaucoup de bureaucratie à l'embauche, mais il n'avait pas non plus ralenti l'immigration. Un simple retour sur les chiffres d'hier suffit à le démontrer: des centaines de milliers de personnes ont immigré en Suisse entre 1950 et 1971, puis 300 000 entre 1984 et 1990, quand la Suisse appliquait des contingents.

Ces dernières années, la Suisse a largement bénéficié de ses bonnes relations avec l'Union européenne. Ces relations sont fondées sur des accords bilatéraux. L'initiative UDC contre les Bilatérales mettrait brusquement un terme à cette réussite et coûterait, selon divers calculs, entre 460 et 630 milliards de francs sur les 18 prochaines années. En d'autres termes, les Suisses devraient se contenter de 1900 à 3400 francs de moins par habitant et par an. On constate également qu'il n'existe pas de solution équivalente à l'approche bilatérale. Un large accord de libre-échange ne donnerait pas à notre économie, loin de là, le même accès au marché intérieur de l'UE. L'UE reste le principal partenaire commercial de la Suisse, dont elle absorbe plus de la moitié des exportations. La stabilité et la qualité de nos relations avec ce partenaire ont donc d'autant plus d'importance, surtout en ces temps de guerres commerciales et de blocage du système commercial mondial, qui posent partout des défis majeurs aux entreprises suisses. L'initiative UDC ruinerait une voie bilatérale jusqu'ici fructueuse, sans offrir de solution de rechange viable. Un accord de libre-échange global ne peut pas remplacer les accords bilatéraux, pas plus qu'un système de contingents ne peut améliorer la situation sur le marché du travail, bien au contraire. Cette initiative menace donc très sérieusement la prospérité et l'emploi en Suisse, raison pour laquelle economiesuisse y est vigoureusement opposée.