Stratégie d’économie extérieure de la Suisse: propositions de l’économie

Les Suisses gagnent deux francs sur cinq grâce à une économie extérieure florissante. La prospérité de notre pays repose essentiellement sur ses performances à l’exportation et à l’importation. Cependant, le succès demande à être reconquis quotidiennement, car la concurrence sur les marchés internationaux est vive et l’environnement dynamique. Qui dit nouvelles tendances, dit nouveaux défis: la numérisation estompe les frontières, ouvre de nouveaux marchés et crée des opportunités pour les entreprises suisses hautement innovantes. En parallèle, un nombre croissant d’États – dont la Suisse – cherchent à se protéger des conséquences du tournant numérique. Ils prononcent des interdictions et érigent de nouveaux obstacles au commerce – en particulier sur les marchés où les entreprises suisses pourraient réaliser à l'avenir des gains commerciaux particulièrement élevés et sur lesquels la Suisse ferait bien de se concentrer. Cette montée du protectionnisme est d’autant plus problématique que l’Organisation mondiale du commerce (OMC) remporte peu de succès dans ses négociations. La résolution de nombreuses questions au niveau multilatéral, la voie la plus efficace, reste ainsi bloquée pendant des années. Dans ces conditions, de nouvelles pistes sont nécessaires. Elles permettraient à la politique économique extérieure de la Suisse de garantir des conditions-cadre optimales aux entreprises suisses, à l’échelle nationale et à l’étranger. 

La nouvelle avait glacé le sang de tous les directeurs d'entreprise suisses: le 15 janvier 2015, la Banque nationale suisse levait le taux plancher avec l’euro, entraînant une appréciation rapide du franc par rapport à de nombreuses devises. D’un coup, le prix des services et des produits proposés par les entreprises suisses a augmenté. Les clients chinois devaient subitement payer 18% de plus pour les ressorts métalliques de la société Baumann, par exemple, qui réalise plus de la moitié de son chiffre d'affaires à l’étranger - dont plus de 10% en Chine.

Cette hausse de prix soudaine et massive a été un gros désavantage dans la course à la conquête de ce marché de croissance prometteur. Un avantage pour cette société par rapport à des concurrents européens et américains a toutefois pesé dans la balance: en 2013, la Suisse a en effet été le premier pays du continent européen à conclure un accord de libre-échange avec la Chine. Si bien que contrairement à ses concurrents, l’entreprise suisse bénéficie, depuis, d’une baisse régulière des droits de douane: les droits acquittés sur certains produits ont ainsi diminué à 4,7% alors qu’ils se montaient encore à 7% en 2013. En 2028, l’entreprise pourra même exporter ces produits en franchise de douane. 

L’accord de libre-échange avec la Chine est une grande réussite de la politique suisse en matière d’économie extérieure. Un chiffre traduit l’importance de cette politique pour la prospérité de la Suisse: nous gagnons deux franc sur cinq à l’étranger. Les exportations de biens et de services représentent 40% de la valeur créée brute en Suisse. Contrairement aux chiffres relatifs aux exportations issus de la statistique des douanes, la création de valeur exportée exclut les prestations achetées à l’étranger par les entreprises suisses. Elle traduit la valeur créée directement en Suisse. Comme on peut le voir dans la figure 1, une proportion de 40% est exceptionnelle en comparaison internationale. 

On notera en particulier que de nombreuses PME suisses réalisent leur chiffre d’affaires grâce à des transactions avec l’étranger. Parmi les 24 000 entreprises exportatrices de Suisse, plus de 90% sont des PME. Ces entreprises doivent s’affirmer au quotidien face à de nombreux concurrents étrangers, ce qui montre qu’elles sont des plus innovantes et compétitives. Cela met également en évidence l’importance d’une stratégie d’économie extérieure affûtée qui mette en place des conditions-cadre optimales en Suisse et à l’étranger. En effet, contrairement aux grandes sociétés, les petites n’ont pas la possibilité de s’implanter dans plusieurs régions du globe et de déplacer rapidement les activités d’un site à un autre au gré des évolutions.

Quelles entreprises sont derrière les succès d’une économie extérieure florissante? En Suisse, les branches exportatrices sont nombreuses – ce qui est un avantage, car une crise dans un secteur donné a un impact moindre sur l’économie dans son ensemble. Un tiers des revenus bruts générés grâce au commerce extérieur provient des sociétés de services et les deux tiers de l’industrie. La branche exportatrice qui réalise le plus gros chiffre d’affaires est l’industrie chimique et pharmaceutique (cf. figure 2). En 2016, ses entreprises ont gagné 94 milliards de francs de revenus à l’étranger, soit 29% de la totalité des exportations suisses de marchandises et services. Les entreprises de l’industrie des machines, des équipements électriques et des métaux (industrie MEM) et celles de l’horlogerie suivent respectivement aux deuxième et troisième rangs. Les services arrivent, quant à eux, en quatrième position.

L’analyse par secteur montre aussi qu’entre 2012 et 2016, les ventes extérieures de l’industrie chimique et pharmaceutique ont affiché une progression supérieure à la moyenne. Sur la même période également, l’horlogerie a beaucoup exporté et consolidé sa position. Un autre poids lourd est l’industrie MEM, qui a certes vu ses exportations reculer légèrement pendant cette période, mais celles-ci se sont à nouveau étoffées en 2016.

On est frappé également par la progression constante des exportations de services. Ces dernières années, les services ont même contribué un peu plus à l’augmentation globale des exportations que les ventes extérieures de marchandises. Cette contribution remarquable s’explique entre autres par le renforcement de la demande étrangère en prestations TIC et services d’affaires suisses.

L’économie extérieure de la Suisse a pour but principal de préserver et de renforcer la prospérité de notre pays. Les investissements des entreprises, de quelque taille qu’elles soient, sont également importants pour notre place économique. Ce but est atteint via deux objectifs:

1er objectif: Approfondir l'accès au marché et élever le niveau de sécurité juridique grâce à une large coopération internationale.
Les entreprises suisses ont la possibilité d’importer et d’exporter de et vers les marchés étrangers et d'exploiter pleinement tout le potentiel commercial (accès au marché), sans discrimination. Sur les marchés étrangers, elles doivent pouvoir compter sur des conditions d’activité sûres (présence sur le marché juridiquement garantie) et sur une solide protection de l’innovation (protection de la propriété intellectuelle).

2e objectif: Veiller au maintien de conditions-cadre optimales dans le pays 
La Suisse utilise sa marge de manœuvre pour soutenir ses entreprises par des mesures autonomes leur offrant des conditions-cadre très favorables face à la concurrence internationale.

Pour atteindre les objectifs de politique économique extérieure, la Suisse dispose fondamentalement de deux catégories d’instruments: 

1. Instruments fondés sur la négociation: il s’agit principalement des engagements de droit international fixant les conditions-cadre du commerce extérieur international. Ce sont les dispositions que la Suisse peut négocier directement avec un pays partenaire (bilatéral), avec plusieurs États (plurilatéral) ou avec l’ensemble de la communauté internationale (multilatéral). Autrement dit, les dispositions collectives que la Suisse ne peut pas fixer seule et qui sont le résultat de négociations.
2. Instruments autonomes: il s’agit des conditions-cadre que la Suisse peut définir sans le consentement d’autres États. 

Avec ces instruments, la Suisse peut réagir aux évolutions internationales qui ne manqueront pas de chambouler les conditions-cadre des entreprises suisses ces prochains temps. La numérisation et la mondialisation sont deux phénomènes sur lesquels nous reviendrons.

Dans le domaine des exportations, le fait pour une entreprise de fabriquer un produit intégralement en Suisse puis de le vendre à l’étranger n’est plus la norme. Les chaînes de valeur se mondialisent. Cela signifie qu’il est très coûteux pour les entreprises concernées de devoir appliquer d’autres règles pour chaque transaction. Pour le commerce mondial, les solutions multilatérales, où les prescriptions sont les mêmes pour tous, sont les meilleures. Les États concluent généralement de tels accords via l’OMC. Or, en raison de la complexité croissante de ses mécanismes décisionnels, l’OMC peine à avancer. La conséquence est que les États se rabattent sur des accords plurilatéraux ou bilatéraux. Comme indiqué, ceux-ci s’accompagnent de coûts supérieurs et renferment le risque de distorsions du commerce mondial – parce que des catégories de produits ou des États en sont exclus.

• En d’autres termes, la Suisse doit viser un traité multilatéral chaque fois que cela est possible, car cela reste la meilleure solution pour le commerce mondial. 

Compte tenu de l’évolution technologique et sociale, les normes horizontales gagneront à l’avenir en importance pour les affaires économiques extérieures de la Suisse. Elles ne seront plus définies au sein des organisations commerciales classiques, comme l’OMC, et pourront, selon les cas, fausser ou empêcher les échanges. Grâce à son excellente réputation internationale, la Suisse peut toutefois jouer un rôle actif dans ces organes afin que les normes internationales stimulent les échanges et ne les restreignent point. Cela suppose, cependant, que les représentants de la Suisse auprès de ces organisations mettent davantage en avant les intérêts économiques et les coordonnent mieux avec les différents offices fédéraux. 

• Sur des thèmes horizontaux, la Suisse doit faire valoir ses intérêts économiques dans le cadre des organisations internationales concernées de manière active et en coordonnant les différents offices fédéraux représentés. On peut imaginer une telle approche pour la politique climatique et les Objectifs de développement durable (ODD) de l’ONU, par exemple.

L’Union européenne (UE), premier partenaire commercial de la Suisse, est en pleine mutation. La Grande-Bretagne, l’un de ses membres prééminents, quittera l’Union en avril 2019. Cela peut avoir pour effet que les membres restants se rapprochent davantage et que l’UE exclue plus fermement les non-membres. La Suisse risque de voir ses entreprises discriminées par rapport à leurs concurrents européens puisque la voie bilatérale n’est pas en phase avec la poursuite de l’intégration de l’UE. 

• La Suisse doit absolument développer les relations bilatérales avec l’UE – surtout dans les domaines de l’énergie et du commerce de services.

Dans le même temps, la Grande-Bretagne est un marché cible de taille pour la Suisse (le sixième). Ainsi, une fois que les Britanniques auront quitté l’UE, ils devront négocier les modalités de leurs relations bilatérales, notamment avec la Suisse. 

• La politique suisse d’économie extérieure doit préserver ou améliorer l'accès des entreprises suisses au marché britannique. À cela s’ajoute le fait déterminant qu’il faut éviter un vide entre le Brexit et la mise en place de la solution négociée avec la Suisse. 

Par ailleurs, les États-Unis sont le marché le plus porteur pour les entreprises helvétiques (cf. encadré sur l’indice du commerce extérieur élaboré par economiesuisse). La demande de services et de produits suisses existe bel et bien, mais les droits de douane en vigueur et les entraves techniques au commerce compliquent l’accès au marché. Les PME en particulier bénéficieraient ainsi d’une amélioration de l'accès au marché. 

• La Suisse doit approfondir l’accès au marché américain, en œuvrant à la conclusion d'un accord de libre-échange. 

D’autres pays méritent également notre attention. Les entreprises suisses voient apparaître de nombreuses nouvelles possibilités en Asie du sud-est. La Suisse n’a ainsi pas d’accord de libre-échange avec l’Indonésie, la Malaysie ou le Vietnam. Or les possibilités évoquées ne sont pas suffisamment exploitées. Le Mercosur, la zone de libre-échange créée par l’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay, est également important pour l’économie extérieure de la Suisse. D'autant plus que l’UE est sur le point de conclure un accord de libre-échange avec le Mercosur. Les entreprises suisses risquent donc d’être discriminées sur ces marchés prometteurs, à l'avenir, par rapport à leurs concurrents européens.

• La Suisse doit élargir son champ de vision sur les questions de libre-échange: elle doit rapidement conclure des accords de libre-échange avec des partenaires comme l’Indonésie, la Malaysie, le Mercosur et le Vietnam et développer les accords existants avec la Chine, la Turquie, la Corée du Sud et le Mexique. 

La numérisation influence considérablement la société et l’économie. Elle a le potentiel d’accélérer considérablement la mondialisation. Les frontières géographiques s’effacent et les distances perdent de leur importance. Une imprimante 3D et Internet permettent d’acheter un produit à l’étranger et de l’imprimer à la maison. À aucun moment la marchandise ne franchit de douane, aucun douanier ne peut y apposer son tampon. Comment l’État peut-il imposer sa valeur? La numérisation est source de défis dans les domaines réglementaire, économique et social. Le commerce numérique, la protection des données, la cybersécurité, les nouvelles règles d’origine ou la distorsion de la concurrence provoquée par des interventions étatiques sont également des sujets brûlants. Il est d’ores et déjà manifeste que de tels défis débordent le cadre purement national et exigent une étroite coopération internationale. Or, comme mentionné précédemment, il s’agit souvent de domaines horizontaux qui ne sont pas réglementés par des organisations commerciales classiques. 

La numérisation est porteuse de nombreuses opportunités. Elle permet par exemple d’abolir les entraves au commerce, et grâce aux outils de communication électroniques, il est possible de fournir des services à l’étranger sans que des spécialistes ne soient contraints de se rendre dans le pays concerné et de demander un permis de séjour. Les nouveaux instruments numériques utilisés dans le secteur douanier permettent par ailleurs de réduire considérablement les coûts de transaction. 

• Il est important que la Suisse s’engage en faveur de normes libérales pour la gestion des données liées au commerce international.
• Cela signifie notamment que, dans le cadre de l’OMC, la Suisse continue de s'engager en faveur d’un moratoire sur les droits de douane et de l’élaboration de règles mondiales dans l’e-commerce.

Depuis la crise économique et financière et en réaction aux changements technologiques, les politiques cèdent plus souvent à la tentation protectionniste. Ils le font pour apaiser les craintes de la population à qui il faut épargner les conséquences négatives de la concurrence mondiale. L’arsenal des instruments utilisés est très divers: certains pays obligent des prestataires étrangers à fabriquer leurs produits localement, freinent les entreprises au moyen de procédures d’admission lourdes et de droits de douane élevés, subventionnent leurs produits d’exportation ou retiennent des informations en ce qui concerne des marchés publics. On voit aussi que des États assouplissent les règles de protection de la propriété intellectuelle au profit de prestataires locaux. Cela se fait aux dépens des entreprises suisses innovantes qui investissent avec force dans la recherche et développement. La Suisse doit user de tous les moyens diplomatiques pour garantir la protection de la propriété intellectuelle et des investissements de ses entreprises sur l’ensemble des marchés-cible. Au besoin, la Suisse doit s’adresser à des tribunaux d’arbitrage internationaux. 

Force est de constater que les mesures protectionnistes prennent de plus en plus souvent la forme d’obstacles non tarifaires au commerce, sans lien avec les douanes – notamment sur les marchés de croissance du sud-est asiatique. Cela est inquiétant. Des sociétés sont ainsi contraintes de stocker des données sur des serveurs locaux. Les coûts occasionnés par de telles mesures sont très élevés pour l’économie extérieure de la Suisse, car la réduction des frais de transport et les nouvelles possibilités créées par la numérisation font que de nouvelles niches se créent sans arrêt – principalement dans le domaine des services. Comme la Suisse compte de nombreuses PME innovantes prêtes à foncer dans la brèche, la stratégie d’économie extérieure doit tendre à supprimer ces obstacles non tarifaires.

• Dans sa politique économique extérieure, elle doit s’intéresser aux douanes, ainsi qu’aux obstacles au commerce non tarifaires.
• Les mesures non tarifaires comprennent la protection de la propriété intellectuelle, très importante pour les sociétés suisses innovantes et à garantir strictement – en cas de violation, la Suisse devra, au besoin, s’adresser à des tribunaux d’arbitrage internationaux.

La durabilité comprise dans ses trois dimensions - écologique, économique et sociale - est un thème qui ne cesse de gagner en visibilité. Les entreprises capables de proposer des offres de haute qualité dans ce domaine verront leur compétitivité renforcée. Grâce à son excellente réputation, la Suisse peut continuer, par le biais de son commerce extérieur, à contribuer de manière significative à un développement plus durable dans le monde. D’un autre côté, la durabilité est un prétexte de plus en plus invoqué pour justifier l’instauration de mesures protectionnistes ou alourdir les impôts et les taxes. La protection de la propriété intellectuelle peut également être affaiblie par ce biais-là.

• À la Suisse d’utiliser sa bonne réputation en matière de durabilité pour contribuer activement à l’élaboration des standards dans les organisations concernées.

La Suisse offre de très bonnes conditions-cadre à ses entreprises dans l’ensemble, ce dont profite aussi l’économie extérieure. Elles doivent cependant être améliorées dans plusieurs domaines pour tenir compte des évolutions internationales. On peut résumer les domaines concernés ainsi:

• Politique monétaire: Le franc fort représente un défi pour l’économie extérieure. Une politique monétaire avisée restera donc essentielle. Il est vital de maintenir l’indépendance de la Banque nationale.
• Politique fiscale: La Suisse a toujours besoin d’un système fiscal compétitif. Elle doit, le plus vite possible, soumettre l’imposition des entreprises à une réforme qui est acceptée à l’échelle internationale et qui préserve voire renforce sa compétitivité.
• Marché du travail: La Suisse a besoin de main-d’œuvre spécialisée et d’un marché du travail accessible également aux étrangers. Pour pouvoir continuer de miser sur ses avantages concurrentiels dans le commerce mondial, il lui faut d’excellentes institutions de formation et de recherche ainsi qu’une offre de formation et de formation continue en phase avec les exigences changeantes du marché du travail.
• Infrastructures de base: L’exploitation du potentiel des chaînes de valeur ajoutée mondialisées fera croître la demande d’infrastructures de base dans le domaine du transport aérien, terrestre et maritime, La Suisse doit s’assurer qu’elle mette en place des capacités suffisantes dans ces domaines.
• Numérisation: La Suisse a de grandes chances de devenir un site de premier plan dans le domaine de la numérisation. Cela suppose toutefois que les milieux politiques investissent en faveur de la mise en place d’un pilier numérique solide, en améliorant nettement la cyberadministration et en renonçant à interdire des technologiques ou à bloquer des réseaux.
• Promotion des exportations: La promotion des exportations telle qu’elle est pratiquée en Suisse mériterait d’être réorientée et doit mieux intégrer les besoins des PME. Cela peut passer par une amélioration de la coordination entre Switzerland Global Enterprise (S-GE) et les Chambres de commerce privées et par le rassemblement de ses représentants sous un seul logo à l’échelle internationale.
• Droits de douane et formalités douanières: Afin de réduire au maximum les coûts à l’importation et à l’exportation, il faut numériser systématiquement les procédures.
• Politique agricole: La Suisse doit baisser, par étapes, le niveau de protection dans le domaine agricole de manière à permettre des progrès en matière de libre-échange avec des partenaires importants.

La Suisse a besoin d’une politique économique extérieure efficace. Celle-ci doit réagir aux tendances à venir et prendre en considération les besoins divers des différentes branches exportatrices et importatrices de Suisse. Cela nécessite de nouvelles pistes de réflexion. La numérisation permet de surmonter des frontières physiques. Une stratégie d’économie extérieure ne peut pas partir de l’idée que seuls les douaniers entravent le commerce aux frontières. À l'avenir, les entreprises suisses seront davantage aux prises avec des obstacles sans rapport avec les douanes. Il peut s’agir par exemple d’exigences différentes en matière de protection des données ou de l’obligation de conserver des données sur des serveurs locaux.

Par ailleurs, les entreprises vendent une proportion croissante de services à l’échelle internationale. La création de richesse liée aux services est importante en Suisse. Les droits de douane posent moins de problèmes dans ce segment. La situation est différente en ce qui concerne la libre circulation des personnes: il peut arriver qu’un État refuse un permis de séjour à un ressortissant suisse titulaire d’un CFC, au motif que ce diplôme n'est pas reconnu, et réclame un bachelor. De tels obstacles entravent le commerce de services et doivent être intégrés dans une stratégie d’économie extérieure.

Une politique d’économie extérieure qui se concentre excessivement sur certains États méconnaît l’importance de chaînes de valeur mondiales. Ces chaînes de valeur supposent des règles identiques si possible dans tous les pays. Or, comme les pays cherchent à isoler leur population de la concurrence internationale en introduisant de nouvelles mesures, une politique d’économie extérieure doit aussi prendre en considération des organisations internationales qui ne traitent pas des questions commerciales classiques. C’est par exemple le cas du Conseil de l’Europe, qui influence les standards mondiaux en matière de cybersecurité.

Si elle entend continuer à soutenir les entreprises ces prochaines années, en Suisse et à l’étranger, en leur offrant des conditions-cadre optimales, la politique économique extérieure devrait examiner les recommandations du présent document. Elle contribuerait ainsi à faire en sorte que les entreprises suisses puissent continuer d’assurer la prospérité et des emplois en Suisse.

• AFD = Administration fédérale des douanes
• AGCS = Accord général sur le commerce de services (Trade in Services Agreement ou TiSA en anglais)
• ALE = Accord de libre-échange
• API = Accord de protection des investissements
• ARM = accord sur la reconnaissance mutuelle d’évaluation de conformité (Mutal Recognition Agreement ou MRA en anglais)
• ASEAN = Association des nations de l’Asie du Sud-Est qui regroupe Brunei, l’Indonésie, le Cambodge, le Laos, la Malaysie, le Myanmar, les Philippines, Singapour, la Thaïlande et le Vietnam (Association of Southeast Asian Nations en anglais)
• BNS = Banque nationale suisse
• BRI = Banque des règlements internationaux
• CDI = Convention de double imposition
• CNUCED = Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (United Nations Conference on Trade and Development ou UNCTAD en anglais)
• FMI = Fonds monétaire international
• GAFI = Groupe d’action financière ; groupe de travail international pour des mesures financières contre le blanchiment d’argent
• GRECO = Groupe d’États contre la corruption
• IATA = Association internationale du transport aérien
• OCDE = Organisation de coopération et de développement économiques
• ODD = objectifs de développement durable ; objectifs politiques fixés par les Nations unies (Sustainable Development Goals en anglais)
• OIT = Organisation internationale du travail
• OMC = Organisation mondiale du commerce
• OMI = Organisation maritime internationale
• Industrie MEM = industrie des machines, des équipements électriques et des métaux
• Mercosur = Marché commun du Sud qui regroupe l’Argentine, le Brésil, le Paraguay, l’Uruguay et le Venezuela (en suspens à l’heure actuelle)
• S-GE = Switzerland Global Enterprise ; organisation promouvant l’économie extérieure de la Suisse ; anciennement OSEC ou Office d’expansion commerciale et Business Network Switzerland en anglais
• TIC = Technologies de l’information et de la communication
• TPP = Partenariat transpacifique
• TTIP = Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (Transatlantic Trade and Investment Partnership, en anglais)
• UE-28 = L’Union européenne (qui compte 28 États membres)
• WSC = World Standards Cooperation
• OMC = Organisation mondiale du commerce