Finanze federali: più margine di manovra

Il preventivo della Confederazione per il 2018 si prospetta piuttosto lineare, con entrate e uscite pressoché equivalenti che si avvicinano ai 71 miliardi di franchi. Non si prevede nulla di eccezionale, né sul fronte delle entrate né su quello delle uscite, si può perciò parlare di un budget banale ed equilibrato. Ciò che tuttavia risulta insolito è il modo in cui si è giunti a questo risultato. Per rispettare le esigenze del freno all’indebitamento, il Consiglio federale ha dovuto ridurre di 1 miliardo di franchi le spese inizialmente previste. Tali correzioni si sono rese necessarie a causa di alcuni aumenti definiti dal Parlamento nell’ambito di vari progetti di legge. Si tratta di correzioni che toccano diversi settori e di fatto costituiscono la caratteristica principale del preventivo.

Il rifiuto in settembre della riforma concernente la previdenza per la vecchiaia 2020 ha cambiato la situazione di partenza. Infatti, non entrando in vigore un nuovo regime contributivo per il finanziamento dell’AVS, la Confederazione si trova a disporre di risorse supplementari pari a 442 milioni di franchi. Pertanto, il risultato finanziario leggermente negativo previsto per il 2018 diventa positivo. L’utilizzo o meno dei mezzi disponibili a seguito del rifiuto del progetto sulla previdenza vecchiaia 2020, in altre parole il margine di manovra rimanente e la sua forma costituiranno le principali questioni dell’imminente dibattito parlamentare.

Nel mese di agosto 2017, il Consiglio federale ha pubblicato per la seconda volta in un unico documento il preventivo (2018) con piano integrato dei compiti e delle finanze (2019-2021), in conformità al Nuovo modello di gestione dell’Amministrazione federale (NMG), introdotto dal 1° gennaio 2017.

Inizialmente per il 2018 era previsto un deficit ordinario di 13 milioni. L’anno prossimo, come gli anni precedenti, l’economia svizzera non riuscirà a trarre pienamente profitto dal suo potenziale, come ritiene il Consiglio federale. Notiamo che il freno all’indebitamento autorizzerebbe un deficit che può raggiungere i 144 milioni di franchi.

Il rifiuto del progetto della previdenza vecchiaia 2020 lo scorso mese di settembre ha cambiato la situazione. A seguito dello status quo in materia di AVS, il nuovo regime di finanziamento previsto dalla riforma non sarà applicato. Esso avrebbe gravato il budget federale di spese supplementari in ragione di 442 milioni di franchi. Siccome queste ultime non saranno più utilizzate, la Confederazione ha del denaro a disposizione. Se si considerano i due annunci del Consiglio federale relativi al budget, della fine di settembre, l’eccedenza ordinaria è attualmente di 103 milioni di franchi.

I due principali adattamenti rispetto al preventivo 2018 adottato in agosto dal Consiglio federale sono la riduzione delle spese a favore dell’AVS, a seguito del rifiuto della riforma sulle pensioni, e l’aumento del versamento a favore del Fondo d’infrastruttura ferroviaria (FIF) deciso in seguito dal Consiglio federale. Il Consiglio degli Stati e il Nazionale devono ancora approvare il versamento a favore del FIF. Soltanto la Commissione delle finanze del Consiglio degli Stati si è finora pronunciata.

Anche se non si tiene conto dei cambiamenti conseguenti alla votazione sulla previdenza vecchiaia 2020, il preventivo 2018 non è abituale. Di fatto, per rispettare le esigenze del freno all’indebitamento, il Consiglio federale ha dovuto contenere l’aumento delle spese in diversi settori. Le misure raggiungono un totale di 1 miliardo di franchi e dovranno proseguire anche nel 2019 e 2020.

Queste misure concernono essenzialmente le spese non vincolate del budget federale. Quasi il 60% delle spese federali sono ormai vincolate, in altre parole già destinate sulla base di leggi e altri impegni. Soltanto il 40% delle spese possono essere influenzate dal Consiglio federale e dal Parlamento a breve termine, vale a dire nel processo budgetario. Il Consiglio federale propone diverse misure, ossia l’adattamento al rincaro per le spese debolmente vincolate, dei tagli nel settore dell’amministrazione e dei tagli mirati nei settori (non vincolati) che sono fortemente aumentati in passato. Delle correzioni nel processo budgetario per 1 miliardo di franchi sono considerevoli, ma indispensabili per rispettare il freno all’indebitamento. Tecnicamente, la maggioranza di esse sono fondate.

Il budget è seguito dal piano finanziario per gli anni 2019-2021, che denota un risultato quasi equilibrato (2019), o addirittura positivo (2020 e 2021). Per il 2021, l’eccedenza prevista si situa a quasi 1 miliardo di franchi.

Nel 2018 l’aumento delle spese sarà del 2,8% (esclusi gli effetti straordinari neutrali in termini di bilancio), ciò che significa una crescita superiore a quella del PIL e delle entrate.  In termini percentuali e anche nominali, la crescita sarà – di gran lunga – maggiore per il settore dei trasporti (900 milioni di franchi, ossia +9,8%). Questo aumento è dovuto alla creazione del Fondo per le strade nazionali e il traffico d’agglomerato (FOSTRA) che, insieme al Fondo per l’infrastruttura ferroviaria, creato un anno prima, determina un incremento sostanziale delle spese (e in parte anche delle entrate corrispondenti a seguito degli aumenti d’imposta). Le spese a favore dei trasporti aumenteranno ancora di più (+ 13%) se il Parlamento dovesse accettare, durante la sessione invernale, la proposta del Consiglio federale di destinare al FIF una parte delle risorse inizialmente destinate all’AVS. Un altro settore che concorre a tale incremento, in particolare se si osserva l’arco dei 4 anni trattati nel piano finanziario, è quello della difesa nazionale (+4,1% annuo). L’aumento delle spese per la previdenza sociale del 2,7% (2018) o 3,1% (2017-2021) indicato nel preventivo è troppo elevato, poiché comprende risorse aggiuntive per l’AVS, che verranno meno a seguito del rifiuto della riforma della Previdenza 2020. Mentre calano di quasi un miliardo le spese federali per l’assicurazione invalidità AI (soppressione del finanziamento aggiuntivo mediante l’IVA), quelle per l’assicurazione malattia (riduzione individuale dei premi) e le prestazioni complementari proseguono nel trend degli ultimi anni registrando un aumento sproporzionato, di oltre il 3%. Come per gli anni precedenti, queste cifre sono superiori.

Le misure di risparmio decise dal Consiglio federale sono al centro del budget. Esse sono la conseguenza degli oneri supplementari disposti dal Parlamento in diversi progetti. Tali misure sgravano il bilancio federale degli anni dal 2018 al 2020 in ragione di circa 1 miliardo di franchi.

La misura con l’impatto più importante consiste nell’adeguamento delle spese all’evoluzione debole o negativa del rincaro registrato negli ultimi anni. Tale correzione coinvolge vari settori e corrisponde a circa il 3% delle spese.

Questo concerne innanzitutto i settori dotati di piani finanziari pluriennali. Le spese vengono calcolate su un’ipotesi per quanto concerne l’evoluzione del rincaro e seguono poi questa strada. È il caso dell’agricoltura, della cooperazione internazionale, della formazione e della ricerca, nonché della difesa nazionale. In tali settori le spese sono in gran parte debolmente vincolate. Al contrario, per i settori di compiti in cui le spese sono per lo più fortemente vincolate, queste ultime vengono continuamente adeguate al rincaro (cfr. riquadro).

La seconda misura adottata dal Consiglio federale prevede la riduzione delle spese nel settore proprio, ossia nell’amministrazione federale. Tali riduzioni corrispondono a 150 milioni di franchi, ossia una correzione del 3%. In questo modo il settore proprio contribuisce al consolidamento in proporzione analoga al settore dei trasferimenti. Le misure coinvolgono le spese per il materiale e il funzionamento dell’amministrazione federale nonché gli investimenti, mentre le spese del personale sono piuttosto preservate.

La terza misura prevede riduzioni mirate in quei settori che negli ultimi anni hanno visto crescere la spesa in misura superiore alla media. Si tratta in particolare dei settori della cooperazione internazionale, dei trasporti (apporti ai fondi di finanziamento dei trasporti) e della difesa nazionale. Il Consiglio federale prevede inoltre di spendere un po’ di meno per le costruzioni della Confederazione e il settore delle scuole politecniche federali. Altri tagli minori concernono inoltre l’assicurazione della qualità del latte, Skyguide o il risanamento dei siti contaminati). Supponendo che il Parlamento sostenga l’aumento del versamento a favore del Fondo per l’infrastruttura ferroviaria proposto dal Consiglio federale per il 2018 (+295 milioni), i tagli sarebbero attuati soltanto a partire dal 2019 nel settore dei trasporti.

L’insieme di queste misure comporta una riduzione effettiva, vale a dire nominale, delle spese rispetto all’esercizio precedente. Da un lato, l’agricoltura riceve il 3% di fondi in meno (-109 milioni di franchi), a seguito delle correzioni del rincaro. D’altro lato, le spese per la cooperazione internazionale dovrebbero diminuire dell’1,8% (ossia 66 milioni di franchi). Gli altri settori di spesa riceveranno gli stessi mezzi (formazione e ricerca) o maggiori fondi rispetto all’anno precedente (previdenza sociale, trasporti, difesa nazionale).

La votazione popolare del 24 settembre 2017 che ha respinto la riforma della previdenza per la vecchiaia ha un impatto anche sulle finanze federali. Sia il preventivo che il piano finanziario per gli anni successivi contengono spese supplementari destinate all’AVS, che sarebbero entrate in vigore in caso di approvazione della riforma. In seguito al rifiuto della riforma, il preventivo viene alleggerito di circa 442 milioni di franchi.

La riforma della previdenza per la vecchiaia avrebbe inciso sul bilancio federale in particolare sotto due aspetti. Innanzitutto, la Confederazione avrebbe rinunciato alla sua quota sul percento demografico IVA (17%), che in futuro sarebbe quindi totalmente confluito nelle casse dell’AVS. Di conseguenza, la Confederazione avrebbe dovuto sostituire queste risorse perse con altre derivanti dal bilancio generale, sottraendole così ad altri compiti. A seguito del rifiuto della riforma, la Confederazione continuerà a disporre della sua quota del 17% sul percento demografico, che continua a destinare all’AVS e che le permette di coprire una parte dell’importo dovuto.

In secondo luogo, l’aumento delle rendite voluto dalla riforma avrebbe comportato sul medio-lungo periodo un aumento sostanziale delle spese, non solo per l’AVS ma anche per la Confederazione. A breve termine, l’aumento di un anno dell’età di pensionamento delle donne avrebbe certo favorito uno sgravio del bilancio federale. Tuttavia, a causa della contemporanea espansione dell’AVS, le spese supplementari avrebbero superato i risparmi a partire dal 2026. Sapendo che la generazione dei baby-boomer inizia ad andare in pensione in quel momento, le uscite dell’AVS aumenteranno notevolmente. E siccome il contributo della Confederazione è fissato in percentuale delle spese dell’AVS, la Confederazione avrebbe dovuto co-finanziare integralmente le spese supplementari.

In termini numerici, il rifiuto della riforma della previdenza per la vecchiaia avrà i due effetti seguenti sul budget federale:

1. La Confederazione mantiene la sua quota del 17% sulle entrate del percento demografico IVA e continuerà a finanziare così una parte del suo contributo all’AVS→ non sarà necessario attingere a risorse supplementari nel budget (500 milioni in meno di spesa).
2. Poiché l’età di pensionamento delle donne non è stata portata a 65 anni, le spese dell’AVS non diminuiranno→ la riduzione temporanea del contributo della Confederazione all’AVS cade (da 50 a 80 milioni di spese supplementari).

Vengono adottati inoltre adeguamenti di minore entità riguardo alle prestazioni complementari. Il previsto aumento dell’IVA sarebbe andato integralmente a favore dell’AVS; la rinuncia a questo aumento è ininfluente per il budget. Nel complesso, ne risulta una diminuzione delle spese di 442 milioni di franchi per la Confederazione (0,6% del totale delle spese). Il risultato finanziario o l’eccedenza strutturale aumenta di tale importo.

A questo punto il Parlamento deve decidere come utilizzare tale eccedenza. Il Consiglio federale suggerisce di versare al Fondo per l’infrastruttura ferroviaria una parte dei mezzi che non saranno più destinati all’AVS e di utilizzare il resto per ammortizzare il debito. Questo dovrebbe contribuire a creare il margine di manovra finanziario necessario per le riforme future (PF17, imposizione dei coniugi, acquisto di aerei da combattimento). La Commissione delle finanze del Consiglio nazionale ha proposto di destinare questi mezzi all’AVS, come prevedeva la riforma della previdenza vecchiaia, poiché in futuro questa assicurazione sociale avrà bisogno di un finanziamento aggiuntivo. Ciò richiederebbe tuttavia l’elaborazione di basi legali.

Le discussioni relative al budget inducono una correzione delle spese, in ragione di un miliardo di franchi, suggerita dal Consiglio federale, e si focalizzano sull’inaspettata disponibilità di denaro dovuta al rifiuto della riforma «Previdenza per la vecchiaia 2020». Sono in campo diverse proposte su come usare tali risorse. Conformemente alle esigenze del freno all’indebitamento, le eccedenze devono essere destinate alla riduzione del debito. Il Consiglio federale intende versare una parte delle risorse al Fondo per l’infrastruttura ferroviaria. La maggioranza della Commissione delle finanze del Consiglio degli Stati aderisce a questa proposta. La Commissione delle finanze del Consiglio nazionale rifiuta invece la proposta e vorrebbe destinare l’intera eccedenza all’AVS.

economiesuisse si basa sulle decisioni iniziali del Consiglio federale in relazione al budget. Il fatto che le risorse siano disponibili a seguito del rifiuto della riforma della previdenza vecchiaia non cambia nulla alla situazione. Il margine di manovra dev’essere conservato e utilizzato per ammortizzare il debito, come prevede la legge.

In occasione delle deliberazioni sul budget, economiesuisse raccomanda di procedere come segue:

• Il budget 2018 deve essere applicato sotto la forma inizialmente decisa dal Consiglio federale.

I tagli proposti da quest’ultimo sono giustificati e necessari per soddisfare i requisiti del freno all’indebitamento durante il periodo di pianificazione. Anche se la situazione è cambiata, in seguito al rifiuto della riforma «Previdenza per la vecchiaia 2020», la Confederazione necessita di margini di manovra finanziari che deve riuscire a creare ora, per poter concretizzare determinati progetti previsti nei prossimi anni. Tra questi vi è in primis il Progetto fiscale 17. Contrariamente agli altri progetti, quest’ultimo sarà tuttavia autofinanziato - la crescita delle entrate sull’imposizione delle imprese raggiungerà entro il 2021 i 2 miliardi di franchi, anno in cui dovrebbe entrare in vigore al più tardi il progetto fiscale. Questo importo corrisponde al doppio dei costi che il progetto provocherà a breve per la Confederazione. Altri due progetti, entrambi del valore di miliardi, sono l’acquisto di nuovi aerei da combattimento e la riforma dell’imposizione dei coniugi. Un gran numero di piccoli progetti sono inoltre in sospeso. Se si indirizzano già da ora le spese in modo tale che, grazie a un’adeguata crescita, possano formarsi a un certo punto dei margini di manovra finanziari, la realizzazione di queste idee sarà considerevolmente semplificata. Fissare delle priorità oggi aiuta a realizzare le priorità di domani. In altre parole: il budget previsto dal Consiglio federale dev’essere adottato senza tagli. Le correzioni decise dal lato delle spese dovranno essere rinnovate negli anni del piano finanziario fino al 2021.

• Le risorse liberate a seguito del rifiuto della riforma della previdenza per la vecchiaia devono restare a disposizione ed essere integralmente utilizzate per ridurre il debito.

Dato che il Consiglio federale nell’elaborare il budget era partito dal presupposto che la riforma «Previdenza per la vecchiaia 2020» sarebbe stata approvata, resta ora da chiarire come verranno utilizzati i 442 milioni di franchi resi disponibili dal rifiuto della riforma. Il Consiglio federale vorrebbe destinarne una parte al Fondo per l’infrastruttura ferroviaria. Altri auspicano invece di destinare queste risorse all’AVS. economiesuisse è contraria ad entrambe queste proposte. Si tratta non solo di limitare la crescita delle spese per creare un margine di manovra, come abbiamo già ribadito, ma anche di approfittare della nuova situazione che si è venuta a creare per proseguire con la riduzione del debito. Una riduzione del debito si traduce di fatto in una diminuzione delle spese attribuite agli interessi passivi per la Confederazione. Dopo l’introduzione del freno all’indebitamento, la riduzione del debito ha permesso di creare un margine di manovra sostanziale di 850 milioni di franchi. Queste risorse sono disponibili sul lungo periodo. Esse permettono di realizzare nuovi progetti e garantire flessibilità e sicurezza. La riduzione del debito risulta dunque vantaggiosa sotto diversi aspetti.

L’utilizzo di queste risorse per l’AVS sarebbe un segnale sbagliato. Il sistema di contribuzione previsto dalla riforma della previdenza per la vecchiaia avrebbe gravato fortemente sulla Confederazione, e in particolare avrebbe comportato nuove spese vincolate per centinaia di milioni. Tali risorse sarebbero venute a mancare in altri settori, come la formazione e la ricerca, l’agricoltura e la difesa. Ora sarà necessaria una nuova stesura della riforma, che offrirà l’occasione per elaborare una soluzione migliore. Questi sforzi sarebbero vanificati se questi 442 milioni di franchi fossero utilizzati per l’AVS, poiché si darebbe il segnale che una soluzione così problematica possa essere applicata nonostante tutto. Il Parlamento ha incaricato il Consiglio federale di ridurre le spese vincolate, che attualmente costituiscono quasi i due terzi delle spese federali, e di evitare di istituirne di nuove (mozione 17.3259).Di conseguenza, le risorse che si sono liberate devono rimanere tali ed essere utilizzate nel 2018, conformemente alle norme, per la riduzione del debito.

• Il margine di manovra esistente di circa 100 milioni può essere investito in misure mirate che abbiano un impatto economico ottimale. La priorità dev’essere attribuita al settore FRI.

Normalmente, è opportuno conservare un certo margine di manovra: non è perché il denaro è disponibile che bisogna spenderlo. A condizione che il budget e le misure di risparmio siano messe in atto e che i 442 milioni di franchi supplementari rimangano disponibili come detto, ci sembra ragionevole utilizzare l’eccedenza che sussiste e prevedere degli aumenti di spesa, che tuttavia devono essere mirati.

economiesuisse concede la priorità al settore della formazione, della ricerca e dell’innovazione (FRI), che rappresenta un pilastro fondamentale per il successo economico. Quale paese senza risorse naturali, la Svizzera ha saputo dotarsi di un sistema educativo e di una ricerca ai vertici. I politecnici federali sono in testa alle graduatorie e detengono un ruolo faro e pionieristico sia in Svizzera che all’estero.

La qualità della formazione e della ricerca svizzera è eccellente e l’innovazione rappresenta una delle chiavi del progresso. La formazione di specialisti, una ricerca performante e la diffusione del sapere sono essenziali per garantire anche in futuro il successo economico e dunque il benessere del nostro paese. Considerate le sfide poste alla ricerca e alla piazza industriale svizzera, aumentare in maniera mirata ed efficace i mezzi a disposizione della formazione e della ricerca è sensato da un punto di vista economico. economiesuisse suggerisce di appianare il livello di crescita delle spese per la formazione, e di mettere a disposizione di questo settore ulteriori 86 milioni nel 2018, prelevandoli dalla riserva presente di circa 100 milioni di franchi. La maggior parte delle risorse devono essere destinate al settore delle scuole politecniche federali, poi alle università cantonali, alle scuole universitarie professionali e alla CTI.